杜勒斯与美国的琉球政策（1950—1951年间）

2021-8-3 18:01| 发布者: 台灣獵戶人| 查看: 4465| 评论: 21

摘要: 约翰·福斯特·杜勒斯，在协调美国政府内部对琉球政策的矛盾、将琉球置于美国对亚太地区整体战略中“剩余主权”概念的创造过程及《旧金山和约》第三条的形成过程中，其扮演当时串联各亚洲新兴国家集体抗共反华，相当 ...

《杜勒斯与美国的琉球政策，1950—1951年间》

选自：《世界历史》2020年第1期

作者：徐一鸣、张生。任职：中国南京大学-《中华民国史研究中心》

二次编辑：猎户人　　

本文使用美国、日本，以及英国的相关档案资料，就「杜勒斯」在协调美国政府内部对琉球政策的矛盾、将琉球置于美国对亚太地区整体战略、“剩余主权”概念的创造过程及《旧金山和约》第三条的形成过程中所扮演的重要角色做进一步探讨，以阐释「杜勒斯」对琉球群岛措置的深远影响。「约翰·福斯特·杜勒斯，John Foster Dulles，1888年2月25日－1959年5月24日」，1944年，「杜勒斯」成为美国共和党外交政策主要发言人；1945年，他作为美国顾问参加旧金山会议。他在1946年、1947年和1950年作为美国代表出席了联合国大会。1949年7月7日至同年11月8日，曾经短暂代表纽约州出任联邦参议员。1950年6月17日，他以「杜鲁门」的外交顾问身份在南朝鲜一侧视察了三八线。

战后初期美国内部关于琉球政策的讨论

1949年后，亚洲形势出现剧烈变化。在中国国共内战期间，国民党军队接连溃败，共产党胜利在望，共产主义力量在越南、菲律宾等其他亚洲国家获得各地人民百姓的支持与响应成为迅猛发展，从而使得日本在美国遏制亚洲共产主义发展的战略布局中愈加重要。借此，美国国务院和「麦克阿瑟」提出，应尽快缔结《对日和约》，恢复日本的国家主权，使日本能够服务于美国在亚洲的战略目标。美国军方，则从军事角度强调在远东政治和军事不稳定的时期，确保“长期排他性战略控制北纬29度以南的琉球群岛、南鸟岛和孀妇岩以南的南方诸岛”、“继续在日本本土驻军”是美国最低限度的军事需要，所以应推迟对日媾和工作。

除了美国国务院和军方，对美国的《琉球政策》与《对日政策》有重要影响的还有「麦克阿瑟」领导的《驻日盟军总司令部》。「麦克阿瑟」在缔约时间上与国务院态度一致，但支持应由美国控制琉球群岛，并最早明确提出以琉球（冲绳）军事基地为核心的美国太平洋防卫线。

美国国务院也很关心日本的安全及其在亚太地区的反共作用，并不反对保留在琉球群岛的美国军事基地。但美国务院认为，如果在缔约后，继续在日本驻扎军队会带来一些主权和外交上的冲突，应该选择一个能够令“敏感”的日本人自愿接受的安排来替代继续占领，以免引起日本对美国的怨恨。然而，美军方和国务院的内部分歧，使美国难以推进有效的《对日政策》和《琉球政策》。美国政府内部亟需一位能够游说各方及消弭歧见的人物，保守、反共的「杜勒斯」思维应势而为。

杜勒斯与美国内部对琉球政策协调一致

「杜勒斯」的《对日和约》工作「杜勒斯」首先考虑与美军的协商，使美军同意缔结《对日和约》。而他主要需要协调三个方面的意见：

一、在美国内部协调国务院和军方的不同意见。

二、与《远东委员会》其他国家进行谈判，使他们能够接受美国主导的和约。

三、与日本进行谈判，使其可以积极配合和约中的规定。

朝鲜战争的爆发为「杜勒斯」推动对日媾和提供了契机。美国军方为应对新的战争形势，似乎幸运抓到切入点的契机，再次强调应推迟对日媾和。「杜勒斯」则认为，朝鲜战争是“推动缔结《对日和约》的一个良机”，使日本和对日媾和更重要了。1950年7月25日，「杜勒斯」制订了《国际和平与安全》草案，作为和约的安全条款。

但在美国军事「参谋长联席会议」以《国际和平与安全》草案，并未很好地保障美国安全利益为由而拒绝接受。

对此，美国国务院做出回应：

首先，向其军方解释安全条款，“充分保证了美国可在日本的任何地点驻扎任意数量的军队”。在签订《对日和约》的同时；由美国和日本另外再单独签订一个协议，就军方认为的必要问题做出详细规定。

其次，国务院同意，“在较好地解决朝鲜问题之前，和平条约不可生效”。

最后，《对日和约》将保障美国对北纬29度以南琉球群岛的控制。

至此，国务院基本上满足了军方对和约的核心要求，其要求就是希望军方能够同意尽快缔约。

随后，美国国务院和国防部以两部联合备忘录的形式提交给总统「杜鲁门」，其于1950年9月8日，正式签署《联合备忘录》的内容最终形成了国家安全委员会NSC60/1号文件。此后，美国关于《对日和约》的谈判基本上都围绕此文件的内容：开始《对日和约》的初步谈判；

条约必须保障：美国军队继续驻扎日本，地点、时间以及范围由美国依据需要决定；

条约必须保障：美国拥有对北纬29度以南的琉球群岛、南鸟岛以及孀妇岩以南的南方诸岛的排他性战略控制权。

1950年10月25日，中国人民志愿军正式《抗美援朝》赴朝参战后，朝鲜战场攻守易势。此时，美国军方提出应停止对日媾和，并迫切希望日本能够重建军事力量。美国务院也制订了《对日和约》新方针：在朝鲜问题得到有效解决之前，提前签订和约；在日本本土实施的任何军事安全协议亦适用于该两地的前提下，在和约中规定：琉球群岛及小笠原群岛“回归”日本；承诺防卫包括日本在内的岛屿链；与太平洋国家（包括：澳大利亚、新西兰、菲律宾、日本、美国，并可能加入的印度尼西亚）签订互助协定。美国务院请军方从军事角度对上述观点提出建议。

美国务院的“回归”建议，遭到《驻日盟军总司令部》「麦克阿瑟」和美军方的强烈反对。他指出如果：将琉球群岛和小笠原群岛的“主权（军事占领治理管辖权）”交给日本，美国对两地的权力将受制于日本。

而美国军方，则几乎全面否定了国务院的新方针。

其一，“强烈建议”停止所有关于《对日和约》的谈判。

其二，美国“不可正式承诺保卫日本在内的岛屿链”。

其三，“强烈反对”美国放松对《琉球群岛》控制的政策。

其四，反对任何形式的太平洋协定。

1951年1月3日，「杜勒斯」与《参谋长联席会议》成员就《对日和约》问题进行会谈。《参谋长联席会议》最终同意了美国「承诺防卫太平洋岛链」和「签订太平洋公约」。但军方始终坚持“在缔约后，琉球群岛和小笠原群岛必须继续由美国实行战略控制，不能恢复日本对这两个群岛的主权”，杜勒斯对此做了妥协，国务院将尽力实现这个目标。但杜勒斯坚持应立即推进对日媾和。1951年1月10日，「杜鲁门」总统决定，应加快与日本媾和的进程，正式任命「杜勒斯」为总统特使，领大使职衔，全权代表美国政府带领代表团前往远东，与日本和其他相关国家就对日媾和进行谈判。

杜勒斯与美国亚太战略部署中的琉球措置

日本虽然无条件投降，但并不甘心被动地接受盟国制订的《对日和约》。1951年1月29日，「杜勒斯」与「吉田茂」举行了第一次会谈。「杜勒斯」提到了美国所关心的两个问题：

其一，日本加入“自由国家”的集体安全体系并做出贡献。

「吉田茂」对此表现出美国系“请求”日本加入的姿态，表示：日本乐意加入，但不明确承诺日本会做出何种贡献。

其二，日本重整军备。

「吉田茂」表示：“日本的重整军备必须十分缓慢地进行”，日本希望由美国来防卫日本，使日本可以集中力量恢复经济发展。「杜勒斯」对「吉田茂」的态度十分不满。

1951年1月30日，「吉田茂」以个人名义向「杜勒斯」代表团提交了一份关于“对日和约七原则”的意见书，表示日本同意在和约外缔结双边安全条约，使美军得以继续在日本驻扎，但拒绝重整军备。甚至「吉田茂」在针对《琉球议题》提出：

日本可以满足美国在琉球群岛的任何军事需求，甚至同意《百慕大（Bermuda）式的租借》；请求重新考虑将琉球群岛和小笠原群岛置于联合国托管制度下的提议。如果托管不可避免，希望美国考虑：

（1）当不再需要托管这些岛屿时，将其归还日本。

（2）允许这些岛屿的居民保留日本国籍。

（3）日本与美国共同作为管理当局。

百慕大：是在英格兰殖民《1707年，联合法案》颁布前所设置的英国海外领地。1945年，《联合国-非殖民化委员会》将百慕大纳入为全球16个非自治领地之一。位置接近北大西洋中部，在两次世界大战，都是泛大西洋护航舰的集结点，海军、空军基地。1941年，美军通过《基地驱逐舰协定》（Destroyers for Bases Agreement），「向英国转让美国海军剩余的驱逐舰」以交换「百慕大99年的租借权」建立海军和空军设施，及至冷战结束。基地占地5.8平方公里（2.25平方英里），土地大多填海得来。美国把机场用作飞机的前线，搜索德国和苏联的潜艇。加拿大曾经在前英国皇家海军位于囚犯湾（Convict's Bay）的基地营运战时海军基地──加拿大皇家海军舰艇萨默斯基地（HMCS Somers Isles）。同时，圣乔治亦在群岛西陲的Daniel's Head成立了电台收音站。1950年代，第二次世界大战结束，英国皇家海军关闭其造船厂和军事驻防地。美国的小型供应基地和美加的基地在造船厂范围内继续运作。1995年9月1日，英国及加拿大的军事基地陆续关闭。直到2002年，美国才正式将美军驻百慕大的军事基地土地权益，归还百慕大政府。

日本对琉球群岛的这些要求与美国「排他性战略控制琉球的政策」相矛盾，「杜勒斯」不可能同意。在与「吉田茂」的第二次会谈中，「杜勒斯」表现出了强硬的态度，明确拒绝了日本对琉球群岛的诉求。而日本另担忧朝鲜战争的局势将被逆转，导致战火波及日本本土，最终改变其要求，转而对美国期望的能够做出防卫日本的承诺，不得不为了打破美、日两国会谈僵局，日本同意重整军备。「杜勒斯」在得到日本的保证后，美国代表团随即拟订了一份关于《对日和约》的备忘录，规定：

“日本宣布放弃其在朝鲜、台湾以及澎湖列岛的主权及一切权利，接受将：北纬29度以南的琉球群岛、小笠原群岛（包括：西之岛）、硫磺列岛、冲之鸟礁以及南鸟岛，置于《联合国》托管制度下，并由美国作为管理当局。在《联合国》批准此等托管协议前，美国将保持对这些岛屿的控制权”。

而这份美、日两国的备忘录值得特别注意的是：并没有要求日本放弃对琉球群岛等岛屿的主权。

因为探究国际法则后，起因是为日本从未合法拥有过《琉球群岛的主权》，因为《琉球群岛的宗主权的领土主权仍在中国政府》，导致《琉球群岛的主权从未被转移到日本政府》。1879年，日本即使违反国际法则《万国公法》，但在未经中国清朝签署放弃对琉宗主权、或割让琉球群岛领土等协议条约给予日本明治政府的前提，日本就非法的片面《废琉置县》，那么日本单就是非法占据中国对琉球群岛的主权，同时也霸占了中国政府授予《琉人治理》的治理管辖权益。

这也就是为何当时，中国北京政府外交人员或官媒《人民日报》一直强调的，在翻阅调查二战后《并没有任何有效的协议、条约，曾要求日本放弃对琉球群岛等岛屿的主权》。然而，这话语，并不能被代表琉球的主权就是属于日本的、抑或属于美国的。

1895年，中、日签署《马关条约/或称清日两国讲和条约》，清政府被迫割让台湾、澎湖、辽东半岛等主权领土、同时也放弃对朝鲜的宗主权权益等给予日本接收。所以台澎、辽东半岛、朝鲜与琉球的失去方式情形大大不同。因琉球于1895年以前，1879年，先是被日本以军警武装暴力挟持软禁了中山王，且单方面非法的侵占了中国琉球的《琉人治琉》治理权益。据史載，中国明清两朝500年来，凭借中央皇权朝廷的册封授予琉球高度自治，，又由于中、日两国政府从未就琉球的《琉人治琉》与《琉球宗主权（主权领土）》等权益，签署任何有关中国放弃、或割让给予日本的条约协议，所以中国对琉球的领土主权未曾丧失，始终是属于中国中央政府。故二战期间，中国在衡量自身国防军事实力优劣及琉球被日本占领的《琉人治琉》自治权等权益，事故，琉球的主权始终在我国、采取对琉的搁置争议，暂不坚持主张立即收回，但对于台湾、澎湖、辽东等地，则是要在二战后主张中国政府的收回权益。清末被日本片面非法《废琉置县》的「中国对琉球王国的宗主权」及「琉人治琉的治理权」历史悬案，不能与其他中国因战争、和意等「被迫与他国签署不平等条约、或协议」进而主权领土与治权遭到侵占的「失地」相提并论。

1951年2月7日，举行的「杜勒斯、吉田茂」第三次会谈中，美方就此备忘录向日方征求意见。日本政府表示了“深深的满意和感激”。此外，美、日双方代表在1951年2月5日，制订了《美日共同安全保障协定》草案，解决了美国军方所最为关心的缔约后，美国在日驻军问题。至此，「杜勒斯」赴日的任务基本得以完成。在结束与日本的谈判后，「杜勒斯」继续其第二个任务——与「菲律宾、澳大利亚、新西兰」谈判缔结一个包括日本在内的“太平洋公约”，并将《琉球》安排纳入其中。对此，澳、新、菲等国不赞成一个有日本加入的“太平洋公约”，而美国又必须将日本纳入亚太集体安全体系中。

1951年4月11日，「杜勒斯」在与军方的会谈中，他提出了替代方案：

一、与日本签订一个双边的条约，允许美国军队继续在日本驻扎。

二、或者与「菲律宾、澳大利亚、新西兰」签订一个四边条约、或者与「菲律宾」签订一个双边条约、再与「澳大利亚、新西兰」签订一个三边条约。然而，美国《参谋长联席会议》最关心的是互助条约关于每个成员要参与援助该地区任何地方受到袭击的规定，认为这种规定使美国承担了过多责任。「杜勒斯」解释道，美国与「澳、新、菲」签订的《安全条约》也适用于「琉球群岛、日本」。最终，美国军方同意了「杜勒斯」的建议。在这种情况下，《琉球群岛》在美国亚太整体战略部署中的特殊重要性便凸显出来了。《琉球群岛》不再仅是美国岛屿防卫链的中心，而是被美国纳入亚洲太平洋反共集体安全体系中。自此，同盟国美国在过往《开罗会议、波兹坦宣言》针对《琉球回归中国》的议题不得不保持着隐忍、阻扰等政策，此刻在利用签订《对日和约》期间，以排除中国两岸政府政府全程参与、协商、制定、签署等过程，顺利的让美国独霸亚洲、圈地为王划分势力范围的狼子野心展露无遗，已不再猶抱琵琶半遮面的遮掩永久霸占《琉球群岛》成为美军盘踞亚洲的新据点。

《旧金山和约》第三条的确定及“剩余主权”概念的提出

《远东委员会》13个成员国中，有6个属于英联邦国家，所以最重要的是英国的态度。「杜勒斯」在结束远东之行后，主持起草了新的《对日和约草案/三月草案》，遭到了「苏联、印度」等国的强烈反对，其他《远东委员会》成员国，也陆续对美国所提的草案，纷纷提出了不同意见。「杜勒斯」甚至亲赴伦敦与英国谈判。英国外交大臣「莫里森」提出：英国政府希望在和约中要求《日本放弃对琉球群岛的主权》。「杜勒斯」说：美国政府并不希望拥有琉球群岛的主权，而是在寻找一种非常规的联合国托管制度，令这些岛屿的居民保留日本公民的身份，同时，美国可以不受限制地管辖他们。经过讨论，1951年6月14日，《美、英联合对日和平条约》（修订版）公布，遵从了美国的意愿。但随后，美国军方提出修改意见：

其一，在“管理当局”前加上“唯一的”一词，以确保其他国家（言下之意即为：中国政府）无权分享美国对琉球群岛的绝对控制权，也无法进行合法干预。

其二，为了与1950年9月8日，美国总统命令保持一致，条约中应包括「南方诸岛」。

此时，「杜勒斯」面对的难题是，如何在和约中阐释关于《琉球群岛》的内容，使之能够满足符合国际法则、各方（英国、中国、琉球、日本等）需求。为此「杜勒斯」创造了“剩余主权”这一全新的、在过去的国际法中并不存在的概念，作为《对日和约》的“非正式条款”。在他将“剩余主权”的提出：

首先，满足美国国务院遵循“领土不扩张”原则的要求。虽然，美国无法公开获得琉球群岛的主权，但是却能允许日本对琉球群岛暂时虚无飘渺的拥有“剩余主权”。

其次，在一定程度上满足日本对琉球群岛的未曾有过主权的非法诉求。探究所谓：“剩余主权”，在美、日两国眼里，说这是实质上是“名义上的主权”？但又按照国际法则而言，这“无中生有凭空创造出的主权”应该不是，反而比较类似于“军事占领治理管辖权偷梁换柱成为剩余主权。

再次，防止琉球群岛主权归属未定被赤裸裸的显露摊开，而引起中、美、日等各方争夺主权与治理管辖权，并且满足美国军方排他性战略控制《琉球群岛》的要求。

由于，日本强烈地反对，（为何）不在和约中，明确规定琉球群岛的主权属于日本，「杜勒斯」则是向日本施压。据史料记载，1879年，琉球先是被日本以军警武装暴力挟持软禁了中山王，单方面且非法的侵占了中国琉球的《琉人治琉》治理权益。中国明清两朝500年来，凭借中央皇权朝廷的册封授予琉球高度自治，又由于中、日两国政府从未就琉球的《琉人治琉》与《琉球宗主权（主权领土）》等权益变更，签署有效的任何有关中国放弃、或割让给予日本的条约协议，所以中国对琉球的领土主权未曾丧失，始终是属于中国中央政府。故二战期间，中国在衡量自身国防军事实力优劣及琉球被日本占领的《琉人治琉》自治权等权益，琉球的主权始终在中国、故而采取对琉的议题暂定为搁置争议，暂不坚持主张立即收回。清末被日本片面非法《废琉置县》的「中国对琉球王国的宗主权」及「琉人治琉的治理权」历史悬案。按照国际法，虽日本于国际明言放弃台湾澎湖、琉球，但台湾澎湖、琉球等分别由中国台湾当局、日本政府与美军的军事占领接管治理管辖，但台湾澎湖的主权与治理权益等、琉球《琉人治琉》的治理权益等议题，须待中国与日本进行单边各以条约协议载明交割、接收。

日本曾经试图寻求在单字逐字的细节上做文章，希望将和约中的“北纬29度以南的琉球群岛，”改为“北纬29度以南的南西群岛”。「杜勒斯」最终接受了这一修改要求，但在使用《南西诸岛》的同时，也保留了《琉球群岛》这个称谓。至此，《对日和约》中关于「琉球群岛」的内容完全确定。

1951年9月4日，对日媾和会议在美国旧金山开幕，杜勒斯对和约第三条内容进行了附加解读。9月8日，《对日和平条约》正式签署。《旧金山和约》第二章“领土”的第三条规定：“日本对于美国向联合国提出的将北纬29度以南的南西诸岛（包括:琉球群岛与大东群岛）、孀妇岩岛以南之南方诸岛（包括:小笠原群岛、西之岛与琉璜列岛）以及冲之鸟礁、南鸟岛置于联合国托管制度之下，并以美国作为唯一管理当局的任何提议，都将予以同意。在联合国对此等提议做出决议前，美国将对上述岛屿的领土（包括其领海）及其居民行使一切行政、立法与司法权。”「杜勒斯」的附加解读及《旧金山和约》第三条，标志着战后初期美国琉球政策的形成，不仅使美国如愿获得了《北纬29度以南琉球群岛》的《排他性》战略控制权，也给日本凭空创造出争取琉球群岛的“主权”实际上应该是《琉球人民治理琉球的治理管权益》留出了“余地”。

《旧金山和约》与《美、菲共同防御条约》（1951年8月30日）、《美、澳新安全条约》（1951年9月1日）、《美日安保条约》（1951年9月8日）紧密联系成为一个整体，初步构建起美国所谓的亚洲太平洋集体安全体系。这个体系以日本—琉球群岛—菲律宾—澳大利亚—新西兰岛屿防卫链为中心，而琉球是该岛链的核心。

「杜勒斯」指出，《旧金山和约》第三条规定“将琉球置于联合国托管制度之下，并由美国担任管理当局”，构成了“将来太平洋地区国际安全的基础”。可见，「杜勒斯」主导的《旧金山和约》第三条与“剩余主权”说并不是在美日关系的框架中进行的，而是基于当时冷战大背景下美国在亚太地区整体战略需求的宏观考虑。「杜勒斯」在美国政府内部分歧严重的情况下被任命负责对日和约问题，他能够根据形势的变化迅速调整对策，协调有分歧的方面，尽最大可能达成目标。“剩余主权”凭空而出概念的提出，充分体现了「杜勒斯」高超的外交技巧，对整个东亚地区国际关系的发展产生了一定影响。自此，同盟国美国在过往《开罗会议、波兹坦宣言》针对《琉球回归中国》的议题不得不保持着隐忍、阻扰等政策，此刻在利用签订《对日和约》期间，以排除中国两岸政府政府全程参与、协商、制定、签署等过程，顺利的让美国独霸亚洲、圈地为王划分势力范围的狼子野心展露无遗，已不再猶抱琵琶半遮面的遮掩永久霸占《琉球群岛》成为美军盘踞亚洲的新据点。