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第二个问题是参与过程得到表达的是什么？一般而言，参与者向决策者表达的是自己的要求(wants)，如治理环境、减税等。需要指出的是，"要求"不同于"需求"(needs)。后者是指维持生命以及维护尊严的必需，如贵州山区孩子的基本教育设施、营养午餐；而前者一般超越了后者。 很明显，仅仅强调参与，美国最富有1%人口相当于其余99%人口的优势只会强化，不会削弱；仅仅强调参与，对贵州山区的孩子们无异于缘木求鱼。

下面的图将公众参与的理想情形与实际情形进行了对比。公共参与的理想情形是所有的利益相关者影响力是一样大的，但实际情形可能是比较强的利益相关群体对决策者影响比较大，弱势群体实际上对决策者影响会比较小。这是有大量实证研究证明的。听起来大家都享有参与的平等权利，据所谓多元主义学者说，不同群体可以相互制约。其实根本制约不了，强势的比弱势强不知多少倍，弱势的根本不能平衡强势的影响力。

群众路线

从上一节可以看到，当今对公众参与的讨论似乎假定，政策制定过程中存在一扇门，决策者在里面，公众在外面。建立公众参与机制无非是把原来紧锁的门改装成虚掩的单向弹簧门，公众参与就好比公众推开了那扇门，得以登堂入室参与屋内的游戏。不过矜持的决策者却不会走出户外。毛泽东等中国革命的领导人对"参与"的理解截然不同，他们主张决策者必须走出户外，主动深入到民众中去，这就是著名的"群众路线"。

在中国共产党的历史文献中，"群众路线"这个概念最早出现在1928年。该年11月，李立三在与江浙地区党的负责人谈话时指出，"在总的争取群众路线之（下），需要竭最大的努力到下层群众中去"。  此时这个概念还很不清晰。次年，周恩来与毛泽东分别在各自起草的文件中也使用了"群众路线"的概念，。  其后，在一系列文章和讲话中，毛泽东反复阐发了深入群众、尊重群众、依靠群众、动员群众、关心群众痛痒、真心实意为群众谋利益的重要意义，使群众路线的内涵逐步丰富起来。 1943年6月，在为党中央起草《关于领导方法的若干问题》的决定时，毛泽东第一次较为系统地概括了群众路线的思想："在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见 (分散的无系统的意见) 集中起来 (经过研究，化为集中的系统的意见)，又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。这就是马克思主义的认识论......从群众中集中起来又到群众中坚持下去，以形成正确的领导意见，是基本的领导方法"。

刘少奇等其他中国革命第一代领导人对群众路线的形成与发展也作出了卓越的贡献。1945年，在中共七大上作关于修改党章的报告时，刘少奇对群众路线作了详细的说明，将它归结为两个方面，即群众观点和群众路线的领导方法。在肯定"从群众中来，到群众中去"这一领导方法的同时，他特别强调群众观点的重要性，"一切为了人民群众的观点，一切向人民群众负责的观点，相信群众自己解放自己的观点，向人民群众学习的观点，这一切就是我们的群众观点，就是人民群众的先进部队对人民群众的观点。" 他认为只有具备了这样的群众观点，"才能有明确的工作中的群众路线，才能实行正确的领导"。到1956年中共召开八大时，邓小平关于修改党章的报告对以上两方面再次加以强调，明确把群众观点作为群众路线的一个重要内容。此后，中共对群众路线的表述基本定型，这就是：一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。

毛泽东把群众路线称之为中国共产党的"三大优良作风"之一， 《中共中央关于建国以来党的若干历史问题的决议》则把群众路线看作毛泽东思想"三大基本方面"之一。国外也有学者对群众路线赞誉有加，把它看作中国对马克思主义革命理论最具原创性的贡献。

群众路线实际上就是一种决策模式。美国学者哈丁认为群众路线与西方社会科学中的决策过程模式不谋而合，包括信息采集、议程设定、政策策划、政策确定、政策实施、政策评估等几个阶段，只是用语不同。  但这样用西方模式来硬套群众路线有几个盲点，难以把握群众路线的精髓。第一，在群众路线的决策模式里，清晰的决策阶段并不存在；整个决策过程被看作一个周而复始、无限循环的过程，由领导与群众的不断互动组成。第二，群众路线模式的首要条件是决策者具有群众观点，而这个条件必须在任何具体决策前形成，并在与群众的互动中不断深化。第三，与其它任何模式相比，群众路线模式对群众在决策过程中的作用更加重视，要求形成密切的干群关系。第四，在群众路线模式里，决策者的角色并不是拍板者，因为，他们作出的决定还得拿到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，并在群众行动中考验这些意见是否正确，以期未来的决策更加正确。  总之，群众是群众路线决策模式的主角。

与目前流行的各种公共参与模式相比，群众路线可以说是一种逆向参与模式，它所强调的是，决策者必须主动深入到人民大众中去，而不是坐等群众前来参与。这个模式有四个支撑点。

首先，所谓"从群众中来"就是要求领导干部与"群众打成一片，不是高踞于群众之上，而是深入于群众之中"，一刻也不脱离群众。  毛泽东本人十分注重密切联系群众。即使在革命战争年代，他也经常利用战争间隙深入群众，了解老百姓的生活疾苦和需要。

其次，深入群众是为了培植群众观点。为此，毛泽东要求领导干部经常下基层，并在下基层时实行"三同"，即与人民群众同吃、同住、同劳动，以拉近与群众的距离。除了在日常工作中必须密切联系群众外，五十至七十年代还形成制度，定期将领导机构的干部下放到农村当社员，下放到车间当工人，下放到连队当兵，直接参加体力劳动，与人民群众同甘苦，共患难。  只有保持与人民群众的血肉联系，干部才能转换角色，把世界观和立场真正转到工人农民这方面来，热爱人民群众，想人民所想、急人民所急，牢固树立起一切从人民的利益出发的群众观点。