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吸取民智

在政策制定过程中尊重民意，好比厂商在产品设计过程中做消费者调查，民众在这里还不过是政策的"顾客"而已。公众参与的下一步是在政策制定过程中输入民智。与"民意"不同，"民智"不再是民众的政策偏好，而是他们与政策相关的经验、观点、思路、创意。在这里，民众不再仅仅是政策的"消费者"，而是政策设计的参与者。

吸取民智的关键在于如何定义民智的"民"。它是指决策者以外的任何人？还是指政府以外的任何人？还是指千千万万普通老百姓？如果是指决策者以外的任何人，很多国家早已建立了政府内部的政策研究机构。如果是指政府以外的任何人，形形色色的专家学者、民间智库，游说团体也早已在不少国家的政策制定过程中大显身手。问题是这些人都是所谓"政策精英" (policy elite)，由他们构成的"政策网络"(policy networks) 或"政策圈"(policy communities) 固然在很大程度上统治了不少现代国家，  但是这些网络和圈子能在多大程度上代表普通老百姓的利益就十分可疑了。

为了防止公共政策被精英"垄断"或被特殊利益"劫持"，吸取民智不能忽略普通民众的输入。在确定政策优先排序、化解政策冲突、比较和挑选政策选项方面，普通民众的智慧绝不比政策精英们来得低。吸取民智的传统方式包括召开民众大会、公布咨询文件以听取意见等。近年来，一些国家（如加拿大、英国）开始推广一些公众参与的新方式，如组建公民咨询团 (citizen panels) 和公民审议团 (citizen juries)。两者成员的构成都必须在统计意义上反映当地人口的构成，具有代表性。其差别是，前者规模较大，政府定期以问卷调查或开会的方式进行政策咨询；后者规模很小，集中讨论复杂、技术性较强的政策议题。互联网大规模普及以后，设立开放的互动式网站也正在成为广泛吸取民智的新渠道。不过，这些制度创新大多仍处于试验阶段，且集中在地方政府层面。

实行民决

尊重民意和吸取民智可以统称为咨询。两者之间的差别在于，前者着眼于民众的政策偏好，后者着眼于民众的政策创意；两者的共同点在于，它们都是政府主导的双向互动。不管是尊重民意，还是吸取民智，政府都掌握着主动权，民众不过是被动反应。民决是公众参与的下一步，让民众也分享提议权和决定权，在决策过程中成为与政府平起平坐的伙伴。

理想的民决应该体现在决策的全过程，允许民众与政府一起参与设置政策议程、提出政策选项、控制政策流程、做出最后抉择。但在现实世界中，理想的民决并不存在。现实存在的民决主要体现在决策过程的一头一尾。在决策的初始阶段，民决表现为由民众提出立法或政策议案。如有些发达国家（如奥地利、西班牙）的宪法赋予民众提出立法建议的权利。在瑞士，如果在18个月内获得十万选民的签署，民众甚至还可以要求修改宪法，议会和政府则不得改动其修正案。在决策的最后阶段，民决体现在由民众以公民投票的方式决定是否采纳或撤除某项法律或政策。 即使这一头一尾的民决在西方发达国家也不多见，如果存在的话，很少运用于全国性决策。因为这个缘故，一项有关发达国家的研究把民决称之为公众参与的"新疆域"，应该是恰如其分的。

公众参与的位阶

以上三个环节可以被看作公众参与的三级位阶。输入民意是最低的位阶，因为此时民众只是被当作政策的"消费者"。即使政府根据民意进行政策规划，不过是"看客下菜"而已，民众在方案草拟、方案比较方面的能动性、创造性被完全忽略了。输入民智将公众参与的水平提升到下一个位阶。不过如上所述，对"民智"的"民"要作进一步分析。在很多情况下，所谓"民"不过是"外"的意思，即只要政府利用"外脑"，就被当作尊重"民智"了。而"外脑"往往特指政府部门以外的专家、学者，而不包括普通百姓。如果是这样，虽然"公众参与"的"参与"范围扩大了，"公众"范围却缩小了。真正意义上的尊重民智必须尊重所有人的智慧。"民决"是本来意义上的民主：公众直接作出政策抉择，而不需假手代议士。只有在这个阶段，民众才不仅拥有参与的权利，而且拥有了决策的权力。 不过即使在西方"民主"国家，"民决"的局面也很少出现。

区分公众参与的位阶并不意味着在任何情况下位阶都越高越好。政策种类千差万别，并不是在所有政策的制定过程中，高位阶的公共参与都是必要的、可能的。要确定哪个位阶的公众参与最为恰当，必须取决于政策是技术性很强还是价值性很强？是地方性还是全国性？是涉及一部分人还是所有人？是争议性很小还是很大？  具体问题具体分析，这才是判断的标准。

公众参与对推进民主的作用无疑是巨大的，但我们还是需要对这个作用做进一步解析。一个问题是谁在起作用？参与在很大程度上取决于各利益群体的参与能力。由于各种资源（包括金钱、人脉）分布不均，不同利益群体的参与能力非常不同。美国的诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨2011年5月发表了一篇文章："1%有、1%治、1%享"（Of the 1%, by the 1%, for the 1%），随后美国出现了99%的运动、占领华尔街运动。虽然都可以参与，但是1%人的参与能力比99%的人的参与能力要强太多。所以占领华尔街运动会把美国国旗改成下面这个样子，不是50个州而是50个大公司。同时占领华尔街运动在各地都打出了同一个口号："华尔街有两个党（指美国的民主、共和两党），我们需要自己的党"。在中国，大都市那些与官府有千丝万缕联系的商人参与能力一定很强，而贵州山区穷乡僻壤的孩子们也许完全没有参与能力。不平等的参与必然导致不平等的影响力。