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公众参与是指可能受政府决策影响的人对政府决策的影响。对这个简单的定义，需要作以下说明。

第一，这里"公众"并不一定是指全体公民，而是指那些可能受政府决策影响的人，或简称为"利益相关群体"。政策不同，受其影响的人群也不同。有些政策也许只会影响很小一部分人，有些政策则可能影响到所有人。因此，"公众"的含义是随政策性质而变化的。

第二，利益相关群体未必是利益相同的人。恰恰相反，利益相关群体很可能是由利益相互冲突的人群组成，如与环保政策相关的污染方与反污染方，与劳工政策相关的劳方与资方。

第三，这里"政府"不一定是指中央政府或最高决策者，也包括中央政府的各个部门、地方各级政府、以及地方政府的各个部门。一般而言，政府的层级越低，利益相关群体的规模越小；层级越高，利益相关群体的规模越大。

第四，在大多数情况下，"公众参与"并不意味着"公众"直接做出决策。政策制定可以细分为政策规划、方案草拟、方案比较、政策确定四个阶段。公众参与主要是在前三阶段对政府的决策施加影响，而不改变政府作为政策最后拍板者的责任。当然，在例外情况下，公众也可以在第四阶段直接决定政策，如瑞士进行的那些具有约束力的公民投票。

第五，公众影响政府决策的渠道很多，可以归为两大类：一类是政府通过法规设置的体制内参与渠道，一类是体制外渠道，如请愿、抗议、罢工、示威、骚乱等。前者越完善，后者被利用的可能性越小。但历史地看，后者往往是推动前者发展的原因。尽管如此，本文关注的重点是体制内的公众参与渠道，或简称为公众参与机制。

从以上定义可以看得很清楚，公众参与是公众与政府间的互动过程。公众"输入"，政府"产出"。政府产出的是政策，那么，公众可以输入什么呢？ 概括地说，在政策形成过程中，公众有三类资源可以输入。第一类是"民意"，即民众的政策偏好；第二类是"民智"，即民众针对政策方案提供的建言；第三类是"民决"，即民众对政策备选方案的取舍。

由此看来，公众与政府的互动有三个关键环节，即 "听取民意"、"吸取民智"、以及"实行民决"。在政策制定的不同阶段，这三个环节发挥着不同的作用。听取民意的作用主要体现在政策规划阶段，偶尔也会影响方案比较阶段；吸取民智在方案草拟与方案比较阶段优为凸现，实行民决则只有在政策的提出和拍板阶段才能显露身手。

为了分析的便利，以下我们依次分别讨论这三个环节及其在西方国家的实践，目的是为中国树立一个横向参照系。需要指出的是，现实世界往往比抽象的分析框架更为复杂，这三个环节的界限并不总是那么清晰，几个环节混杂在一起是常见的事。

听取民意

所有现代政治体制都标榜尊重民意，但直到最近，多数西方国家才开始做出让民意直接影响政策制定的法律与制度安排，比广泛实施信息公开还要晚。

听取民意是指在政府在制定政策的过程中充分考虑民众的需要、关切、期望、价值观、以及他们面临的问题。听取民意之所以重要是基于以下四个理由。第一是伦理性理由：既然政府的决策会影响某些人的福祉，那些人的政策偏好就理所应当受到尊重。第二是实质性理由：由于很多政策问题相当复杂，只有听取民意，才可能从方方面面获得必要的相关信息，使出台的政策不至于荒腔走板。第三是工具性理由：经过与民众进行广泛对话，利益相关者才能充分理解政策的目标和手段，因而有利于消除政策采纳与实施中可能出现的障碍。第四是教育性理由：听取民意表达的过程揭示了不同人群的不同政策偏好，因而使人们更容易理解政策是妥协的产物。

听取民意是公众与政府之间的双向互动：一方面，为了获得民众的反馈，政府必须首先向民众提供必要信息；另一方面，政府承诺尊重民众在政策制定过程中发出的呼声。不过，在这种双向互动中，政府仍然居于主导地位，因为是它划定在什么问题上、听取谁的意见的范围，并为最后决策拍板。

关于在什么问题上必须听取民众的意见，各国做法差异很大。在某些国家（如瑞士），制定政策必须听取民意已成为宪法基本原则之一；在更多的国家（如日本、加拿大、意大利、芬兰），法律只要求对那些涉及规制的政策征求民众意见，即所谓"规制影响评估" (Regulatory impact assessment)。这种评估针对计划出台的规制向相关产业和社会大众征求意见，以确定其成本与收益的时间、空间、社会分布。规制影响评估在环境保护、土地使用、都市规划方面尤为常见。还有些国家尽管没有关于征求民意的立法（如冰岛），但在法律和政策出台前往往会听取各相关方面的意见，已经形成了惯例。

关于征求哪些民众的意见，各国在不同政策领域里的做法差异也很大。有的只注重直接受政策影响的人群，有的则把征求意见的范围扩展至可能间接受到影响的群体，还有的涵盖全体公民。不管被征求意见的范围有多大，关键是有没有包括政策争议各个方面，能否严防一言堂，避免偏听偏信。为此，不少国家都建立了政府参与的多边对话机制，尤其是在劳工政策和社会政策领域。

政府听取民意的形式有主动和被动之分。依互动程度排列，前者包括定期进行社会普查、有选择地展开民意调查、发布咨询文件征求意见、安排焦点小组 (focus group) 深入访谈 、召集听证会、组建咨询委员会等。后者是指政府被动地接受民众用各种方式表达出来的意见，如向政府工作人员反映情况、给官员或报刊编辑写信、上访、请愿、投诉、抗议、罢工、示威等。主动和被动形式的咨询都是必要的，两者都可以为政府形成政策方针提供有价值的信息。互联网的普及更是为政府咨询民意提供了便利。现在，政府可以通过电子邮件、设立专门网站、开辟在线论坛等方式来征求民众对法律与政策的意见。