中国前国民政府处理琉球问题的历史遗憾

摘要：

20世纪40年代，中国国民政府曾一度面临解决中、日之间悬而未决的琉球问题的有利时机。但是，由于国民政府内部分歧重重，以及二战后最高当局忙于内战，没有能够在该问题上达成任何政府共识，最终丧失了解决琉球问题的法理权。而且，伴随着东、西方冷战的加剧以及国民政府在国共内战后败退台湾，琉球问题被美国所操纵而成为美、日冲绳【琉球】问题，从而给海峡两岸的中国人民留下深深的历史遗憾。

琉球曾经是中华朝贡属国体系中的重要一员，但晚清政府的腐朽无能使其在甲午战前就被日本吞并。从地缘政治的角度来看，琉球群岛是中国东南台湾诸岛的外围“防御线”，日本吞并琉球导致中国台湾诸岛直接暴露在日本帝国主义面前。随着甲午战争后《马关条约》的签订，中国被迫将台湾、澎湖列岛割让给日本， 从而切断了琉球与中国的一切联系，致使日本独占琉球群岛的局面得到了进一步巩固。但是，历届中国政府从未真正公开承认日本吞并琉球的合法性，也没有放弃对 琉球的固有权利，这就使得琉球问题成为中、日两国之间的历史悬案。①

一、二战结束前的中国与琉球问题

自古以来，琉球就与中国存在着密切的政治、文化、经济等联系，这就使得中国人民也始终对琉球怀着深切的感情。1919年，时任中华民国总统的徐世昌，在组 织人选编清诗总集《晚清霈诗汇》(1929年编成)中，仍然将琉球诗人的诗作为“属国”的作品收在最后一卷中。②1925年，闻一多在《七子之歌》之“台 湾”写道：“我们是东海捧出的珍珠一串，琉球是我的群弟，我就是台湾。”③抗日战争爆发以后，1938年4月，蒋介石在国民党临时全国代表大会上致词时表 示：“日本自明治维新以来，早就有一贯的大陆侵略计划。过去甲午之战，他侵占我们的台湾和琉球，日俄战后吞并了朝鲜，侵夺我们旅顺和大连，就已完成了他大 陆政策的初步……”。④这是国民政府最高当局在琉球问题上的第一次明确表态，实际上反映了中国国内民众收回琉球、洗刷近代百年国耻的心声。因此，第二次世 界大战结束以后，作为战胜国的中国关注琉球问题也就是理所当然的了。

1942年1月29日，即中、美结成反法西斯同盟后不久，中国国民政府外交部拟定了一份“修正拟定解决中日问题之基本原则”的草案，曾提及琉球问题。但 是，该草案中“关于领土条款之原则”第四小款中表示：琉球划归日本，但须受下列两项限制：(1)不得设防，并由军缩委员会议置分会加以监督;(2)对于琉 球人民，不得有差别待遇，一切应遵照少数民族问题原则处理。⑤国民政府在琉球问题上采取该立场的原因，可以从1942年6月17日美国驻华使馆三等秘书谢 伟思,(John S.Service)给驻华公使克拉伦斯·E·高斯(Clarence E.Gauss)的备忘录中找到答案，备忘录中提到：时任中国外交部亚东司司长杨云竹(Yang Yunchu)表示，“琉球居民不是中国人，只有少数近几年定居的中国人”，琉球曾经对华朝贡，但“已经同中国完全分开有80多年了，事实上现在已经是日 本的一部分，并在地理上与之紧密地联系在一起”⑥这是中国国民政府官员首次对琉球地位做相关表态，也是1942年初国民政府外交部就“解决中日问题”中表 示“琉球划归日本”的重要考虑因素。

但是，基于中、琉传统关系的历史情结，中国国内舆论对政府的态度不满意，要求收回琉球的呼声日益高涨。1942年6月22日，高斯在致美国国务卿科德尔· 赫尔(Cordell Hull)的电报中表示，中国的《大公报》刊文要求其政府在战后将琉球从日本脱离开来，并向外交部亚东司呼吁收回琉球群岛。⑦在国内舆论的压力下，11月 3日，国民政府外交部长宋子文对中外记者表示，“在战争结束后，中国将收回满洲和福摩萨(注：指台湾)及琉球群岛，朝鲜也将获得独立”。⑧这是中国政府首 次正式表示中国要在战后“收回琉球”，从而拉开了中国要求收回“琉球”的序幕。

1943年底的开罗会议期间，美国总统罗斯福曾对蒋介石提及琉球问题。根据美国的记录概要，11月23日，当时“罗斯福总统提及琉球群岛问题并数次询问中 国是否要求该群岛，蒋介石答称，将很愿意同美国共同占领琉球，并根据一个国际组织的托管制度，与美国共同管理该地”。⑨对此，后来蒋介石承认，琉球由国际 机构委托中、美共管，“此由余提议，一以安美国之心，二以琉球在甲午之前已属日本，三以此区由美国共管实较我专管为妥也”。⑩另外，在1944年1月白宫 会议的备忘录中，罗斯福也提到“斯大林很熟悉琉球的历史，他完全同意该群岛属于且应该返归中国，而且日本控制下的所有岛屿的行政权力应该归给联合国”。⑾ 但是，在德黑兰会议上，斯大林对此没有相关的表态。战时领导人之间也没有就有关琉球未来地位的进一步相关记录。

开罗会议结束后，在中、美、英三国公开发表的《开罗宣言》中提到，“应当剥夺日本自1914年第一次世界大战开始以来攫夺和侵占的太平洋一切岛屿，把日本 从中国窃取的一切领土如满洲、台湾和澎湖列岛归还中国”，但未列入中、美、英三国对琉球问题的主张，甚至在随后的《雅尔塔协定》以及《波茨坦公告》中也没 有提及流球未来的地位。但是，《波茨坦公告》第8条规定：“《开罗宣言》之条件必将实施，而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他 小岛之内。”1945年8月14日，日本政府表示接受《波茨坦公告》条款。随后，1945年8月底的《战后初期美国对日政策》又重申了《波茨坦公告》中对 日领土范围的划定。因此，根据上述国际共同认定的法律文件，尽管中、美、英三国并没有就琉球的未来地位问题达成最后决议，但也表明了日本不可能拥有琉球的 主权，应由反法西斯盟国共同决定琉球的未来地位。

可以看出，二战结束前的国民政府内部对琉球的未来处理存在着诸多分歧，正是这些分歧使中国在琉球问题上态度摇摆不定，前后矛盾：外交部亚东司基于 日本控制琉球半个多世纪的现实，承认了日本对琉球的控制权;但是，由于中、琉关系源远流长，中国外交部长宋子文在舆论压力之下又不得不显示坚持抗战、收回 琉球的决心;蒋介石则由于首次参加大国会议的“受宠若惊”，同时也想借此机会“以安美国之心”，在琉球问题上不敢越“雷池”一步;加之二战后美国实际军事 控制琉球等诸多因素，从而使中国失去了取得琉球问题发言权、确认琉球是中国属国法理权的唯一机会。

二、二战后中国国内对琉球问题的争议

基于中、美两国并肩抗日，以及罗斯福总统欲将琉球归还中国的表态，二战后中国国内要求借此有利时机收回琉球的舆论高涨。

1947年10月18日，作为战胜 国的国民政府准备起草对日和约草案，国民政府行政院长张群出席国民参政会驻会委员会作“关于军事政治方面报告”时，就“对日和约”中的领土问题表示，“琉 球群岛与我国关系最切”，而“琉球群岛前途的解决，不外乎中国收回、或中美共管、或联合国托管三种方式”，但“无论如何必f须)反对该群岛归给日本”。⑿ 由此，张群指出了处理琉球问题的主要方向。

而纵观当时，中国国内舆论基本上有以下几种意见：

(1)中国收回琉球，这是二战后中国国内舆论的主流观点。

主要理由是：琉球为中国历来之属地，后被日本强占，理应由中国收回;琉球战略位置十分重要，是中 国东南沿海屏藩，必须力争收回。1947年9月16日，中国国民政府监察委员于树德、王宣等13人在起草的“对日和约的意见”中表示，中国政府应该主张 “琉球与我国有一千多年的历史关系，仍应归属中国”。⒀9月27日，国民政府前外交部长、司法院院长王宠惠表示，“根据历史关系及战略关系意义”，琉球 “应交还我国或考虑由联合国共管，绝不可让日人涉足”。⒁

(2)琉球应为中国托管或中、美托管，其根据是开罗会议上蒋介石与罗斯福“中美共管”及二战后联合国托管原则。1947年7月，国民政府要员、后任驻韩大 使的邵毓麟表示，“琉球问题可由中美两国依由联合国宪章规定，缔结托管协定以处理之”;9月24日，国民政府参政会对日和约研究会在《中央日报》发表文章 称，“《开罗宣言》规定，日本领土以外之各岛应适用托管制，琉球应请联合国交中国托管”。⒂

(3)琉球独立，主要依据是1941年《大西洋宪章》中民族自决原则，但持这一观点的人较少。1947年9月5日，《大公报》的重要执笔人(李)纯青在上海《大公报》上撰文认为，中国政府“应采民族立场”，“收回东北台湾”，实现“琉球独立”。⒃

在中国国内舆论讨论琉球问题的同时，中国国民政府外交部也就此问题先后展开三次讨论。1947年9月4日第一次讨论中，“对日和约审议委员会”指出：“从 历史上看，(琉球)与中日均有附属关系”，“1881年日曾有划分琉球提议，惟我未答应”。“开罗会议时，罗斯福曾特提出”，但蒋介石“并无要求领土之 意”。因此，审议委员会提出了解决该问题的三个方案：“是否一部或全部要求收回;是否共管;是否托管。”⒄

两周之后，即1947年9月19日下午5时，“对日和约审议委员会”再次讨论对日和约问题。监察委员刘士笃认为，琉球“不必归人中国版图，但应该由中国托 管，将来再使她如巴基斯坦一样获得独立，若成为自治领更好”。地理学家胡焕庸则认为，“琉球和我们有深切的关系，归还中国是上策，由中国托管是中策，由中 国托管而以冲绳作美国基地是下策”，因为“中国若不能收回琉球就不能成为太平洋国家”，“琉球若给日本拿去，台湾就危险了”。因此，胡焕庸认为，“我国应 该绝对反对将琉球局部或全部交给日本”，同时支持美国对硫磺岛、小笠原群岛、伊豆七岛和苏联对千岛群岛以南诸小岛的要求，以此换取美、苏支持中国对琉球的 要求。监察委员万灿(燦)则支持中央常务委员柳克述的托管意见：“对于领土应该作战略上的考虑，要琉球归还我国拟不合法，只可主张由中国托管，成为一个缓 冲地带，如法国之主张以莱茵为中立区。”⒅可以看出，虽然此次讨论颇为深入，但涵括国内主要观点的讨论也反映出内部分歧重重，最终没能够就琉球问题达成明 确共识，更不可能就此形成一份正式政府文件，不能不说是一个很大的遗憾。

不仅如此，1947年9月30日，《大公报》上海版总编辑、后著有六卷本《六十年中国与日本》的王芸生，在“对日和约审议委员会第三次谈话会议”上还给琉 球问题泼了一盆冷水：“琉球可交联合国托管，但中国要保留一份权利，力争收归我有则可不必，因为就实力而言，我们没有海军，把它拿过来也无大用。”⒆因 此，王芸生的意见则使本来就态度不一的琉球争论变得更加前景暗淡，并随着美国对日媾和过程的暂时中断而被搁置了下来。

国民政府外交部三次讨论都没有就琉球问题的处理达成共识，与国内要求“收回琉球”的主流舆论形成鲜明的对照。这不仅是因为国民政府内部分歧重重的 问题，更主要是因为蒋介石已经表示“中美共管”的结果。再加上此时的国民党最高当局忙于内战，根本无暇顾及琉球问题，也就不可能制定出一个完整的方案，更 无法在此问题上向美国传达中国强有力的信息。因此，二战后初期国民政府外交部条约司起草的中、英文“外交部拟对日和约草案”中，明确要求日本将琉球群岛 “全部主权归还中华民国”的条款也就很快成了废纸。⒇

三、东亚局势剧变下的琉球问题

进入1948年以后，美、苏冷战对抗加剧，中国内战的局势则日益对国民政府不利。鉴于东亚冷战局势的剧变，美国逐渐失去了支持国民政府的信心，转而开始采 取扶植日本的政策——将日本逐步纳入美国东亚冷战格局之中。因此，为了继续争取美国的援助与支持，国民政府在对日媾和等问题上不得不走上了追随美国的道 路，这也就使得琉球问题也不可避免地随着冷战格局及中国国内格局的变化而变化。

1948年3月1日，美国驻华公使衔参赞刘易斯·克拉克(Lewis Clark)在给美国国务院的秘密电报中表示，中国外交部亚东司司长黄正铭(Huang Chengming)表示，前外交部亚东司司长杨云竹所提“琉球群岛是中国的一部分”说法并不代表中国政府观点。[21]这表明，基于国际局势的剧变以及 国民政府的困境，国民政府已经放弃了先前宋子文外长“收回琉球”的承诺，从而给美、日两国主导琉球问题留下了话语依据。

在一份没有具体时间及起草人的“密件15”(英文稿)中，“对日和约草案”领土条款第六款称：“东经122.56度到131.20度、北纬24.02度到 30度之间的琉球群岛(Ryukyu Islands[22])、口永良部岛、大东群岛和冲之鸟岛应该置于……为管理方的托管之下。”[23]同时，该草案还称：“北纬30度以南(包括口之 岛)的琉球(南西[24])群岛应置于依联合国宪章制定的托管制度之下。美国(和中国)应该被任命为托管领土的管理当局”，[25]该段左侧空白处还有 “尚待讨论决定”的字样。可以看出，虽然国民政府将琉球问题主导权拱手让给美国，但仍然冀望美国遵守开罗会议“中美共管”承诺，能够在琉球托管问题上分给 其一杯羹。

1949年4月底，中国人民解放军渡过长江，国民政府在大陆的统治全线溃败，根本无暇顾及美国正紧锣密鼓进行的对日媾和问题，更不用提琉球问题了。5月8日，迫于形势及为了争取美、日的支持及援助，国民政府外交部在电报中表示：“目前国际情势，演变甚剧，我为表示与盟国充分合作，从速恢复中日两国和平关 系，及防止中共企图取得我政府应存地位起见，对于召开和会程序，拟于原则上尽量接纳美方意见。”[26]从此，国民政府的对日媾和外交完全失去了自主性、 独立性。

1949年10月，中华人民共和国成立;12月，内外交困的“国民政府”溃退台湾岛;1950年2月，苏联和新中国政府签订了友好同盟互助条约。面对国际 局势的剧变，美国不得不加快了对日媾和，加速将日本纳入其东亚冷战战略之中。1950年4月，美国国务院最高顾问约翰·F·杜勒斯全权负责对日媾和。在杜 勒斯的协调之下，美国政府在朝鲜战争爆发以后制定了NSC60-1号文件，要求“必须确保美国对北纬29度以南琉球群岛、南鸟岛以及孀妇岩以南南方诸岛的 唯一战略控制”。[27]由于该文件是当时美国政府最高机密文件，美国国务院又据此拟定了一份淡化美国战略意图的“对日媾和七原则”，“同意由联合国托管 琉球和小笠原群岛，以美国为托管当局”。[28]

1950年10月20日，“中华民国驻美大使”顾维钧与杜勒斯会晤讨论对日和约问题。根据会议记录，杜勒斯表示，日本应承认朝鲜的独立，并同意联合国托管 琉球群岛及小笠原群岛，由美国行使管理权。[29]但是，顾维钧未对此做出表态，显示出对美国做法的不满与无奈。然而，面临当时的国际环境，1950年 11月“国民政府外交部”整理的政府决议指出：“我国目前国际地位至为低落，于此时对日媾和”，“计惟有因势利导，尽量与美方合作，尽量对日表示宽大”。 虽然美国“主张琉球及小笠原群岛由美方托管”，但“查我与琉球，固另具历史关系，但我从未主张收归我国版图，如由美国托管，自足避免分散多方实力，且可吸 致美方实力于远东，对我尚属利多害少。宜予赞同”。[30]

据此，1950年12月19日，顾维钧与杜勒斯就对日和约问题进行商谈时，无奈地表示“他的政府完全同意其拟定的安全条款，并同意美国托管琉球与小笠原群 岛”。[31]1951年1月12日，“国民政府”正式就美国政府的“对日媾和七原则”表示，“琉球群岛和小笠原群岛由联合国托管并由美国行使管理权，中 国政府在原则上是可以同意的”。[32]1951年4月24日，“驻美使馆”就美国起草的“对日和约”草案答复美国，重申原则上同意北纬29度以南的琉球 群岛、小笠原群岛，包括西之岛、硫磺列岛、冲之鸟岛和南鸟岛建立联合国托管制度，并由美国任管理当局的任意条款。[33]此举引起爱国人士的抗议，蒋介石 不得不在7月16日辩解说：“琉球与台湾，在我国历史上，地位不同。琉球乃一王国，其地位与朝鲜相等……我们当时(指开罗会议)认为琉球是我东海的屏藩， 军事重要性较大，我们同意，应由中美两国经过联合国之委托程序，实行共管，又以为此非当时紧急之事，故曾表示将来再说。”[34]

1951年9月4日，对日和约大会在美国西海岸的旧金山歌剧院召开，包括日本在内的52个国家及地区的代表出席会议。但是，由于美、英等国在中国代表权问 题上争论不休，最终新中国政府和“国民政府”都没有能够参加旧金山会议。9月8日，旧金山大会举行包括日本在内的49个国家“对日和约”的签字仪式。和约 正式文本共7章27条，其中第二章“领土”中第三条规定了琉球群岛的地位：“日本对于美国向联合国提出将北纬29度以南之南西诸岛(包括琉球群岛与大东群 岛)、孀妇岩岛以南之南方诸岛(包括小笠原群岛、西之岛、硫磺列岛)及冲之鸟岛与南鸟岛置于联合国托管制度之下，而以美国为唯一管理当局之任何提议，将予 同意。在提出此种建议，并对此种建议采取肯定措施以前，美国将有权对此等岛屿之领土及其居民，包括其领海，行使一切行政、立法与司法权力。”[35]

旧金山“对日和约”的签署标志着中、日之间的琉球问题已经转变成为美、日之间的冲绳问题，不仅标志着“国民政府”已经不可能在琉球问题上有任何实 质作为，而且使中国国民要求琉球回归中国的希望彻底落空。虽然“国民政府”对日本保留琉球“剩余主权”表示了不满，并继续与美国进行交涉，但是美国已经不 再理会偏安一岛的“国民政府”的主张。[36]国际国内局势的剧变致使本来就不重视琉球问题的“国民政府”完全丧失了解决琉球问题的影响力，从而给二战后中、美、日安全关系的发展带来了深远的影响。

四、台湾当局与琉球问题

1952年4月28日，在美国宣布《旧金山和约》生效的同一天，日本政府代表河田烈和台湾当局代表叶公超在台北签订《中华民国与日本国间和平条约(最后文 本)》(即“日台条约”)。[37]该条约没有提及琉球问题，但条约中承认了《旧金山和约》就是默认了该条约对琉球的最终处理。尽管如此，台湾当局仍然表 示关注琉球问题：11月24日，顾维钧又向美国助理国务卿约翰·M·艾利逊(John M.Allison)提出，“琉球群岛距离台湾很近，中国政府自然对于这一问题的发展极为关注”。艾利逊则表示，“美国可能考虑授与琉球群岛北半部居民以 日本国籍的问题”，但“对于日本收回琉球群岛的任何部分的活动都坚定不支持”。[38]

然而，随着日本政府逐步采取满足琉球、小笠原诸群岛居民与日本本土之间的交通、贸易、人员往来及居民地位等要求的措施，琉球诸岛屿居民的日本认同感逐步增 强。而且，随着国际冷战格局的变化及二战后日本经济实力的增强，美国根本没有信守“对于日本收回琉球群岛的任何部分的活动都坚定不支持”的承诺：1953 年12月24日，美国与日本缔结了“美日间关于奄美群岛协定”，将曾经属琉球的“三省并三十六岛”中的奄美群岛交给日本管理。对此，台湾当局无奈地发表声明，对美国此举不予同意。[39]

1962年3月，美国总统肯尼迪首次公开承认了日本对琉球享有主权，[40]并承诺在未来的某个合适的时机将琉球的主权全部交还日本。肯尼迪声明 是美国对琉球问题的一个重要的转折点，为后来琉球归给日本奠定了重要基础。但是，它全然违反了二战后一系列国际协定中“共同决定”的原则，也完全践踏了中 国对琉球问题的合理主张，因此遭到台湾岛内爱国人士的抗议。1969年11月，日本首相佐藤荣作访美，与美国总统尼克松进行会谈并发表联合公报，宣布 1972年将琉球“归还”日本。对此，台湾当局表示“遗憾”，并与美、日政府数次交涉未果。[41]

1971年6月11日，面对琉球即将“归还”日本的事实，台湾当局“外交部”不得不就该问题发表正式声明：“中华民国政府近年来对于琉球群岛之地 位问题，一向深为关切”。“关于琉球群岛：中、美、英等主要盟国曾于一九四三年联合发表开罗宣言，并于一九四五年发表波茨坦宣言规定开罗宣言之条款应予实 施，而日本之主权应仅限于本洲(州)、北海道、九州、四国及主要盟国所决定之其他小岛，故琉球群岛之未来地位，显然应由主要盟国予以决定。”“一九五一年 九月八日所签订旧金山对日和约，即系以上述两宣言之内容要旨为根据，依照该和约第三条之内容，对琉球之法律地位及其将来之处理已作明确之规定，中华民国对 于琉球最后处置之一贯立场为：应由有关盟国依照开罗宣言及波茨坦宣言予以协商决定，此项立场素为美国政府所熟知，中华民国为对日本作战主要盟国之一，自应参加该项协商，而美国未经此项协商，遽尔将琉球交还日本，中华民国至为不满。”[42]

尽管台湾当局正式阐述其对琉球问题的主张，希望美国遵守二战后的承诺并重视台湾当局的主张，并曾数次与美国方面洽商琉球问题，但是美国只是敷衍表 示：归还日本的仅为“行政权”，并非认定琉球主权应属日本，有关主权的争议，美国不拟介入。1972年5月，美国正式将琉球/冲绳地区的“行政权”交给日 本。虽然台湾当局对美国不顾其主张而私下将琉球“归还”日本表示“至为不满”，但是台湾当局在既成事实面前也无可奈何。而且，由于美国私下将中国的钓鱼列岛也附带“划给”了日本，激起台湾海峡两岸人民的坚决反对，从而将矛盾焦点由琉球问题转移到钓鱼岛问题上，致使中国更加无缘解决琉球问题。

五、结语

在二战后琉球主权及前途地位问题的解决过程中，中国国民政府有不可推卸的历史责任。二战结束后初期，中国国民政府曾一度面临解决琉球问题的大好机 遇。但是，由于国民政府一直没有在琉球问题上采取彻底、明确的立场，也没有就此与美国展开强有力的外交交涉，甚至在审议对日和约之时出现了“把它(指琉球)拿过来也无大用”的观点，使得中国最终没有争取到琉球问题上的任何权利，从而使得解决琉球问题的机遇白白丧失殆尽。1951年的《旧金山和约》标志着琉球彻底变成了历史名词，其政治意义已经完全消失，琉球成为历史悬案。

中华人民共和国成立以后，尽管台湾当局仍然声明保留其对琉球问题的主张，但是，美、苏冷战对抗的国际格局迫使台湾当局不得不依靠美国及日本来勉强 维持孤岛统治，根本没有解决琉球问题的话语权。而且，由于海峡两岸的分离及各自战略利益的考虑，两岸在琉球问题的分歧使得美、日两国有机可乘，致使琉球在1972年重新回到日本的实际控制之下，为钓鱼岛问题及当代东海海域争端埋下了极大的安全隐患。