成崇德:论清朝的边疆民族政策

论清朝的边疆民族政策
文:成崇德


政策是国家等行为主体在一定历史时期为实现某一特定的目标、任务而制定的行动准则。在不同的历史时期，由于边疆民族的格局不同、族际关系性质不同、政策制定者的利益集团不同以及认识水平不同，都会形成不同性质、不同种类、不同特征的边疆民族政策。从历史上看，历代统治者根据自身的利益和当时的形势所制定的边疆、民族政策的成败得失，又直接影响着彼朝彼代的兴衰存亡，关系甚巨。中国封建社会的边疆民族政策，自秦汉时期初具规模后，经隋、唐、元、明、清诸强大统一王朝的充实、完善，形成了完整的体系，这在世界各国历史中是颇具特色的。诚然，封建统治者的政策必然带有阶级压迫和民族歧视的性质，但他们往往也在不同程度上努力稳定边疆，团结各民族，以维系自已的统治于不坠。尤其是清朝，吸收前代的经验，制定了较为成功的边疆民族政策，促进了国家的统一。周恩来同志说：“清朝以前，不管是明、宋、唐、汉各朝，都没有清朝那样统一。”究其原因,即在于清代边疆民族乃集历代封建王朝之大成而臻于极致，清朝政府把握住了治理边疆的核心－边疆民族政策。
    什么是清朝的边疆民族政策？简言之，就是两点：其一，“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”的政策；其二，“分而治之”“众建而分其势”的政策。
    第一，“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”的政策。
    清朝是继承中国历代传统而建立的统一多民族国家，主体民族是汉民族，而边疆各民族和汉族的历史文化传统相差较大，如何根据各民族习俗特点，制定适宜的边疆民族政策，是清朝完成统一边疆后，稳定边疆，长治久安的重要问题。李兆洛在《皇朝藩部要略》序中高度概括了清朝的“因俗而治”政策，李兆洛说：“其于诸藩也，容之如天地，养之如父母，照之如日月，威之如雷霆，饥则哺之，寒则衣之。来则怀之，患则救之，量材而授任，疏之以爵土，分赏斗罚，天子无有私焉。修其教不易其俗，齐其政不易其宜，旷然更始而不惊，靡然向风而自化”[1]。清朝根据边疆地区各民族的情况，“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”，“从俗从宜”，“各安其习”。也就是说，在一个国家内实行多种政治制度，进行统治。
    清朝“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”政策，主要有以下几个内容：
   （一）在边疆地区对各民族实行多种形式的管理制度。
    东北地区居住着众多的民族，各个地区各个民族的管理制度都不相同。共有四种形式：八旗制以统辖八旗兵民，州县制以统辖汉人民户，姓长制以统辖吉林边民，盟旗制以统辖东蒙蒙民。
    蒙古地区是蒙古民族的聚居区，清朝实行盟旗制度进行管理。
    新疆地区地域广阔，民族众多，境内有维吾尔、汉、满、回、哈萨克、布鲁特、锡伯、索伦、蒙古、等民族。清朝根据各个聚居区的民族分布情况实行了多种制度：汉族聚居区实行郡县制；维吾尔族聚居区实行伯克制；游牧的哈萨克、布鲁特蒙古诸部及哈密、吐鲁番维吾尔人实行札萨克制。
    西藏地区实行地方政府的行政管理制度，川、青、甘、滇藏区实行土司制度。
    西南多民族聚居区实行土司制度。
    东南台湾与海南岛的行政管理实行郡县制。
    上述在边疆地区的多种政治管理制度中，除了与内地相同的郡县制以外，盟旗制度、札萨克制度、伯克制度、土司制度及西藏地区的地方行政管理制度都与内地的政治制度有较大的区别。盟旗制度是在蒙古高原上蒙古民族原有的适用游牧民族鄂托克和爱马克制度的基础上，参照满洲八旗制，在蒙古地区实行的政治制度。札萨克旗制也是清朝根据八旗制度的组织原则，在蒙古原有的社会制度基础上建立的统治制度，这种制度下的社会组织属于军政合一的性质。伯克原来是我国维吾尔族和中亚地区一些操突厥语族语言的民族历史上的官制，18世纪，清朝政府统一新疆以后，对这项官制进行改革，成为适合于维吾尔族聚居地区的政治制度－伯克制度。土司制度也称土官制度，形成于元代，元政府在保留各族官吏原管的土地和百姓的基础上，任命原来的土酋为土司。土司制度也就成为元明清三朝统治者对西南边疆各民族聚居地区实行的一种特殊的政治制度。西藏地区，在明代由帕木竹巴第司政权名义上统治了200多年，在帕木第司政权存在的同时，还有仁蚌家族，辛霞巴及其它土酋和藏巴汗噶玛政权进行统治，实际上处于分裂状态。清代，从蒙古和硕特部固始汗开始，清政府曾尝试以第巴制度，噶伦制度来解决对西藏的施政，但都未取得成功。1751年，清朝废除西藏封建郡王制度，建立地方办事机构噶厦，并且逐步完善，形成了噶厦内四噶伦中三俗一僧的撜?毯弦粩制度。
    清朝对边疆地区各民族实行的统治制度带有明显的阶级压迫和民族压迫的性质。但是，清朝政府保持边疆地区原住民族的格局，实行多种形式的政治制度，显然和欧洲殖民者在美洲、澳大利亚以及非洲一部分国家里划分土著保留地制度的性质不同。欧洲殖民者建立土著保留地的目的是要大规模地掠夺和占有这些国家的土地资源，剥夺当地原住民拥有和使用这些土地的权利，把贫瘠荒凉的土地划归土著居民居住，使他们没有能力自己养活自己，从而或者使他们逐渐灭绝，或者使他们成为白人工矿业与农业的廉价劳动力的提供者。如美国白人在西部对印第安人实行的“保留地”制度，是以不再保留印第安人在东部的土地为前提，使印第安人既与原有的生存条件分离，也与整个美国社会脱节。清朝强调保持边疆原住民族土地的完整性，原有民族分布格局不变，保持原有的习俗、语言、文化和生活方式。其地方行政由本民族的人士负责。清朝统治者严禁其它民族人口流入边疆，他们认为，允许大量内地人口流入，会引起边疆民族的不安定，不利于边疆地区的稳定，清朝前期曾屡次颁布人口流入边疆的封禁令。
    将民族地区的统治权委托给当地民族的首领，通过他们的治理来贯彻统治民族的统治阶级的意志，这种民族政策被称之为“间接统治制度”。近代以来，英国对国内民族和殖民地民族都曾经实行间接统治制度。有人认为，我国清代所实行的土司制度、盟旗制度、伯克制度等都属于这种类型。我们认为，的确，清朝政府对有的边疆地区也曾经采用过间接统治制度，如清朝初年，利用蒙古和硕特部汗王对西藏进行的统治就属于这种类型。蒙古和硕特部进入西藏，并不是缘于清朝的帮助，而是由于蒙古和硕特部顾始汗帮助格鲁派推翻了红帽派藏巴汗政权后，掌握了当时西藏地区的军权、行政权和司法权，和硕特部顾始汗和西藏宗教领袖达赖、班禅形成蒙藏僧俗贵族互相支持、互相依赖的统治格局。清朝定鼎北京之初，尚无力量顾及西藏事务，不能对西藏进行直接的统治，只有利用已经归服清朝的和硕特部汗王顾实汗对西藏进行间接统治。清朝利用和硕特部汗王对西藏间接统治达六十余年，自1709年起，清政府根据当时西藏情况，派官直接管辖西藏事务，结束了间接统治制度。除此之外，在清代没有出现其它被间接统治的地区和民族。
   （二）对边疆民族上层人士政策和宗教政策
    在中国古代历史上，各民族的统治者对各民族的劳动人民共同进行压迫、剥削，而各民族的统治者之间也存在民族间的互不信任、歧视、戒备、仇恨、冲突和斗争。这种存在于民族之间的民族对立、民族摩擦和民族矛盾在各民族统治者之间表现的尤其明显。清代，摆在清朝统治者面前的重要问题之一，就是要对边疆各民族的上层人士制定适宜的政策，充分利用他们熟悉本民族的历史特点和生活情况，在本民族中的威望和政治号召力，以利于化解矛盾，减少摩擦，促进团结，巩固清朝的统治。
    在总结清朝的治边方针，提到清政府对边疆各民族上层人士的政策时，人们往往强调笼络政策，其实，这只是问题的一个方面。清朝统治者对边疆各民族上层人士的控制包括两个方面：一方面“众建而分其势”，分化和削弱边疆民族各部上层人士的权势；另一方面，拉拢和抚绥各民族上层人物。
    笼络和抚绥各民族上层人士主要表现在：对归顺清朝的各民族上层人士，一般均保留和承认他们原来统治本民族本地区的特权，给以优厚俸禄，封以崇高爵位。与部分边疆民族上层人士家族实行联姻，尤其和蒙古王公贵族实行满蒙联姻，一方面从蒙古王公家族中选择后妃；另一方面，把公主下嫁给蒙古王公。实行朝觐制度，亦称年班、围班制度，年班制度规定：边疆各民族上层人士每逢年节来京、朝觐皇帝、瞻仰圣容；围班制度亦称木兰行围制度，邀请边疆民族上层人士到塞外，赐宴于避暑山庄并进行木兰行围狩猎。
    清朝政府将其对边疆民族上层人士的政策归纳为“恩威并济”，对此乾隆皇帝曾做过十分深刻的分析，他认为：“中国抚驭远人，全在恩威并用，令其感而知畏，方为良法。若知明季汉官，当外藩恭喘，则藐忽而虐侮之，或且勒索滋弊，及其有事，则有畏惧而调停之，往往激变，率由于此。……历观往代，中国筹边所以酿衅，未有不由边吏凌傲姑息，绥驭失宜，此实绥靖边隅，抚驭外人之要务。”[2]
    清代，青藏高原、大漠南北和天山北路的蒙藏民族大多信奉藏传佛教，而天山南路的各民族则信奉伊斯兰教。在边疆地区，这两种宗教有着巨大的传统影响和社会势力，有着强烈的民族性。宗教问题往往和民族问题、边疆社会问题交织在一起，政府在边疆地区的施政不能不考虑宗教因素。藏传佛教在西藏地区的巨大影响无庸赘言。在蒙古民族聚居的地区，蒙古王公贵族和一般牧民无不虔诚信奉藏传佛教，他们“凡决疑宁计，必咨喇嘛而后行”。清前期准噶尔部往往利用藏传佛教与清朝对抗，清朝统治者也是针锋相对，利用藏传佛教的影响，削除割据势力，达到统一边疆的目的。乾隆皇帝在《御制喇嘛说》中曾这样分析藏传佛教与蒙藏民族的关系：“盖中外黄教总司以此二人（指达赖喇嘛、班禅额尔德尼），各蒙古一心归之，兴黄教，即所以安众蒙古，所系非小，故不可不保护之，而非若元朝之曲庇诌敬番僧也”。在清朝统治者看来，要实现全国的安定，就必须确保蒙古地区的安定；要确保蒙古地区的安定，就必须利用藏传佛教；要利用藏传佛教，就不能不重视西藏问题，而解决西藏问题的关键还是在于利用藏传佛教，崇奉藏传佛教不仅可以绥服西藏，而且可以加强蒙古地区对清王朝的向心力。
    清朝统治者利用藏传佛教政策的主要内容有：
    一、优礼藏传佛教上层首领
    达赖喇嘛、班禅额尔德尼在西藏僧俗人民心目中威望崇高，具有极大的号召力。乾隆曾经说过“敬一人千万悦。”清前期统治者对于达赖、班禅倾心归向于清朝中央政府极为重视，从礼制上给予达赖和班禅以逾于常格的优礼。顺治九年（1652），清政府册封达赖五世为“西天大善自在佛所领天下释教瓦赤喇怛喇达赖喇嘛”，康熙五十二年（1713）册封班禅五世罗桑益喜为“班禅额尔德尼”，给予达赖、班禅极崇高的地位，也从此确立了历代达赖喇嘛、班禅额尔德尼都必须经过清朝中央政府册封的制度。
    康熙三十二年（1693）清朝册封哲布尊丹巴为“大喇嘛”，掌漠北喀尔喀蒙古藏传佛教事务；康熙五十年（1711）又册封章嘉胡土克图为“大国师”，总领内蒙古藏传佛教事务。这样，蒙藏地区藏传佛教分为四大部分，达赖喇嘛主前藏，班禅主后藏，哲布尊丹巴主喀尔喀蒙古，章嘉胡土克图主内蒙古，四大活佛既有崇高的地位，又各有领地，互不统属，形成藏传佛教大喇嘛分主教权的局面。
    二、支持藏传佛教的发展，赋予藏传佛教寺院集团种种特权
    清政府支持藏传佛教发展的重要形式之一就是鼓励或者出资帮助修建佛教寺庙。因为，藏传佛教寺庙数量的多少是藏传佛教兴衰的标帜，寺庙越多，则藏传佛教流传愈广，信教者也随之增加，清政府利用藏传佛教以安定西藏地区的社会控制目标便越容易达到。除了达赖班禅外，清政府对藏传佛教的其它上层人物也封授以各种职衔、名号，制定了喇嘛的等级，使其享有崇高的社会地位，以争取这些上层人物的诚心归附。清政府对达赖喇嘛和班禅额尔德尼予以统治地方的特权，允许其直接向西藏人民征收赋税。
    三、加强对藏传佛教的管理，创立金瓶掣签转世制度。
    清前期统治者一向对藏传佛教采取恩威兼施的政策：对诚心归向者，清政府不惜花费重赀施以褒奖；对妨害国政者，清政府则绳之以法，严惩不贷。藏传佛教固然能够起到维系西藏地区稳定的作用，但在一定场合、一定时期也有若干藏传佛教僧人违反国法和教规，因此清政府对藏传佛教不能不在崇奉中寓以加强管理的一面。对此，乾隆皇帝有十分清醒的估计，他说：“朕于黄教素虽爱护，但必于奉教守法之喇嘛等方加以恩遇，若为教中败类，罪在不赦者，即当明正典刑，断不稍为袒护。”[3]在清代前期，无论采取崇奉的手段，还是对煽构祸乱者置以重典，但清王朝的主旨，利用藏传佛教以安定蒙藏社会的既定目标从未有过丝毫游移。
    金瓶掣签转世制度的确立，是清朝政府在管理藏传佛教方面的重大改革。在这项制度确立以前，蒙藏地区四大活佛的转世出现封建农奴主贵族操纵政教大权，其兄弟叔侄姻娅相传袭，几乎与世系封爵无异的景况，既不利于清朝中央政府对蒙藏政教的管理，也易于使地方封建贵族割据势力膨胀发展。清朝政府创立了金奔巴制度，规定：各地呈报的达赖喇嘛、班禅的呼毕勒罕的姓名及出生日期用满、汉、藏三种文字写在牙签之上，放入清政府所颁发的金奔巴瓶之中，在驻藏大臣的监督之下，当众在大昭寺宗喀巴佛像前抽掣拈定真呼毕勒罕。
    清政府对西藏地方施政的改革，必须考虑到宗教因素，因此在乾隆朝出现了借助于藏传佛教力量，缩小地方势力范围的改革思路。清政府提出“多立头目，以分其势”改革措施。地方噶厦政府内三俗一僧，地位平等，在驻藏大臣和达赖喇嘛的领导下处理行政事务。清朝政府授予达赖喇嘛直接掌管西藏地方政务的权利，地位和职权与驻藏大臣平等。从此，达赖喇嘛不仅是宗教领袖，而且是政治领袖，这就开始了格鲁派治理西藏的“政教合一”制度。
    与藏传佛教不同的是清朝政府在新疆地区实行的是政教分离政策。
    15世纪以后，由于伊斯兰教在新疆的迅速发展，宗教头目逐渐控制了世俗政权。在清政府统一新疆以前，作为伊斯兰教法规维护者的阿浑的社会地位居于世俗的伯克之上。阿浑，又称阿珲、阿訇。清政府统一新疆，大小和卓叛乱被平定以后，其后裔流亡浩罕，阿浑便成为伊斯兰教在新疆地区的集中代表，并拥有神圣的权利。阿浑常常制造事端，利用教徒聚会之际废杀伯克。乾隆说：“阿浑乃回人诵经识字者，与准噶尔喇嘛相似，从前厄鲁特等不知事体，听信喇嘛，致生变乱，岂可使回人仍因旧习。著传谕舒赫德等，晓示各城回人，嗣后诸事，唯听阿奇木等伯克办理，阿浑不得干预”[4]。清政府认为，及早削除必须阿浑在新疆社会的影响，如果阿浑势力膨胀，将会利用宗教危及清朝政府在新疆的统治。清朝政府统一新疆以后，支持世俗的伯克，令其署理维吾尔地区的各项民政事务，禁止宗教干预行政，实行了政教分离政策。这项政策在某种程度上抑制了宗教势力的发展，避免了宗教人员掌握世俗政权，滋生事端，对于社会的安定及清朝在新疆的统治是十分有利的。[5]
    第二，“分而治之”“众建而分其势”政策
    清朝对边疆各民族实行“分而治之”“众建而分其势”政策，最初源于对蒙古问题的处理。蒙古高原，自古以来一直是任凭北方游牧民族自在牧放、豪迈驰骋的广阔草原。清朝人说：“鞑子蒙古乃诸游牧国总称，无城郭宫室，驾毡帐逐水草而居，谓之行国”[6] 。从中国历史上看，中原历代王朝苦于北部边疆问题。早在汉代，扬雄就提出：“……北地之狄，五帝所不能臣，三王所不能制”[7] ，严尤也曾讲过：“匈奴为害……周得中策，汉得下策，秦无策焉”[8] 。从汉代到明代，汉患匈奴，唐忧突厥，宋虑契丹，明苦鞑靼，几乎无代无之。清朝也清醒的意识到，蒙古崛起，是对清王朝统治的最大威胁“蒙古生性强悍，世为中国边患”清朝提出的治理蒙古的基本思路是削弱蒙古的力量“然蒙古衰弱，中国之利也。”[9]削弱蒙古的办法，即是“分而治之”“众建而分其势”。分而治之政策最早始于漠南蒙古，尔后推行于漠北蒙古，最后成为清朝对边疆地区实行统治的基本政策。在蒙古地区，漠南蒙古由六万户变为六盟四十九旗；漠北蒙古由七鄂拓克变为四盟八十六旗；漠西蒙古由四卫拉特变为八盟三十一旗，在西藏地区，将部分藏族地区划归青海、四川、云南管辖。清政府这种做法是要“少其地而众建之，既以彰赏罚之典，又使力少不能为乱，庶可宁辑边陲”[10]。目的很明确，就是要削弱边疆民族上层人士的权利，“使力少不能为乱”。另外边疆地区各种行政机构，包括各盟旗长、各级伯克、各部土司互不相统属，任免权掌握在理藩院或清政府各驻扎大臣手中，边疆民族地区各级行政官员负责处理该地区的民政事务，但处在清朝驻边各级大臣的监督之下。
    清朝政府在实行撘“因俗而治”“分而治之”，即对各民族实行多种形式管理制度的民族统治政策时，并不是完全照搬原有民族的政治体制，而是对原有的体制加以改革，以适应于当时的国情和利于清朝的统治。其类型有以下二种：
     一、实行郡县制，这主要是针对台湾与海南。清代台湾和海南二岛与腹地边疆不同，其汉族人口远多于土著民族人口，故清政府在台琼二岛始终推行内陆一体化政策。台琼二岛地方府县隶属于沿海邻近省份，两岛的民族事务，另有衙署管理，但均直接听命于本省的布政使司，与中央的理藩院无涉。清朝对两岛的土著民族实行汉化政策。两岛凡划入州县统治的黎民、番众与内地百姓无异，迫其剃发蓄辫，以示归附。清政府大力推行儒化教育，加速其汉化进程。这和美国在西部地区逐步“美国化”的进程极其相似。当然，美国是以掠夺印第安人的土地为其开发前提的，这和清朝政府统一台琼二岛性质完全不同，但是，美国在得到土地以后，大批的移民从东部带去美国的制度和生活方式，使西部最终和东部融为一体。
    二、对原有民族的政治体制加以改造后再利用。如对伯克制度，土司制度，盟旗制度和西藏地方行政管理制度等都进行了改革。以伯克制度和土司制度为例，伯克制度，在清朝统一新疆前夕“回部阿奇木等伯克向系世袭”，也就是说，维吾尔族地区是由阿奇木等伯克控制，如果仍采用世袭制，将与清朝政府高度集中的封建中央集权统治相矛盾，不利于其在新疆的统治，废除伯克世袭制度，将伯克改为流官，是伯克制度改革的首要内容。此外对伯克的任免、任期、回避制度、品级、养廉、入觐制度和政教关系都进行了改革。土司制度的改革在清代具有很大的影响，史称“改土归流”。清政府在西南各省进行大规模的改土归流后，土司制度受到很大的冲击，土司的承袭制度、分袭制度、奖惩制度、抚恤制度都有了新的规定，形成了流土并治及分别流土考成等一整套严格的管理制度。改革后，土司的割据性、独立性不复存在，中央政府对这些地区统治得到加强。
    清朝以“因俗而治”“分而治之”的方针治理边疆地区，收效甚大，但是在强调边疆民族地区的特殊性和制定特殊政策时，也出现了一些不利于各民族交流，影响边疆民族社会发展的消极的政策，影响比较大的有“隔离政策”和“封禁政策”。
    隔离政策出现在台湾和天山南部的回疆等地区，台湾有汉番隔离政策，但是最典型还是南疆汉回隔离政策。汉回隔离政策，除了清朝政府行政制度和军事制度上采用不同的制度外，经济措施上，监督进入回疆经商，限制汉人进入回疆垦殖，新疆使用普尔钱，禁止商民重利盘剥回民。在社会生活上，严禁汉民移住南疆，并设有“汉、回城”汉、回人分居。严禁汉、回两族通婚，限制回人留辫发等。封禁政策主要针对东北三省和蒙古地区，这一政策的推行较大的影响了东北、蒙古等边疆地区的经济开发。
    清朝统治者实行的“分而治之”“众建而分其势”的统治政策与很多国家历史上都出现过的二元或多元政治体制又不一样。二元或多元政治体制是指在一个国家内有两个或多个主体民族，而它们之间的历史文化传统相差较大的情况下，采取的政治体制。如世界近代史上的奥、匈帝国，就属于这一类型。清朝是继承中国历代传统而建立的统一多民族国家。主体民族是汉民族，而边疆各民族和汉族的历史文化传统相差较大。 “分而治之”“众建而分其势”与 “因俗而治”“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”是一个政策的两个方面。一方面，根据边疆地区各民族的情况“因俗而治”“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”“从俗从宜”“各安其习”。也就是说，在一个国家内实行多种政治制度，进行统治。另一方面为了强化清王朝对边疆民族的控制，“分而治之”使他们之间隔绝、封闭，大大地限制和缩小边疆民族首领的权限，使他们不能联合起来反抗清朝的统治。本世纪50年代，蒙古族学者黄静涛先生曾对此项政策进行过深刻的批判：“这一政府极端嫉恨南蒙古以至整个蒙古族的统一及其与汉族的联系；极端仇恨国内各民族间的平等与自由，清统治者采取了一系列狠毒政策，使蒙古处于‘藩属’的地位并使其与汉族隔绝了起来”[11] 。
    总结清代前期的边疆民族政策，清政府在实施边疆民族政策时注意把握了以下三点：
    一、中央机构中有理藩院的设置，地方机构有将军、都统、大臣对各边疆地区的有效管理，各边疆民族地区因俗设官，形成了治理边疆，贯彻边疆民族政策的一套自上而下、强而有力的完备的边疆民族管理机构。
    理藩院的前身是“蒙古衙门”。设立于崇德元年（1636年），崇德三年（1638年）更名为理藩院[12]。清朝入关，建立对全国的统治，理藩院也演变为清王朝对全国边疆地区进行管理的重要机构。理藩院的组织由四部分组成：1、中枢机构部分[13]；2、直属机构部分[14]； 3、附属机构部分[15]；4、派出机构部分[16] 。
    在理藩院的各个机构中，主要是由直属机构的旗籍司、王会司、典属司、柔远司、徕远司和理刑司等六司具体处理外藩事务。
    旗籍司承办漠南蒙古六盟，归化城土默特左右翼，黑龙江打牲、索伦、呼伦贝尔等处官员的升降、袭替、田产、比丁、过继、承嗣、家谱、奉赠、赐恤、致祭、议叙、议处；查核各旗公仓米石；查验军器、煤窑；办理有关边疆地区驿站兵丁奉饷、颁发驿站官员时宪书等。
    王会司承办漠南蒙古六盟王公等年班、俸禄、朝贡、颁发时宪书；每年更换内外馆监督。
    典属司承办漠北喀尔喀蒙古、漠西蒙古土尔扈特、杜尔伯特，西藏、青海等处王公的升降、袭替、田产、比丁、过继、承嗣、家谱、奉赠、赐恤、致祭、议叙、议处、赈济事务；办理与俄罗斯往来事务；办理商民信票；处理北部、西北部驻扎司员、笔帖式的任职和差旅盘费；在京喇嘛考列等第、升迁、调补、札付、度牒、路引，奏请寺庙名号，各寺庙工程等事务。
    柔远司承办漠北喀尔喀蒙古、漠西蒙古土尔扈特、杜尔伯特，王公以及呼图克图喇嘛的年班、进贡、俸禄；各寺庙喇嘛钱粮；颁发漠北喀尔喀蒙古诸部时宪书等。
    徕远司承办住京回部王公台吉家谱；哈密、吐鲁番回部王公台吉的俸禄；回疆各城赋役、官税；颁发回疆各城时宪书；浩罕、哈萨克等朝贡事务；四川土司头人的朝觐事务；另外，处理新疆沿边的哈萨克、布鲁特、浩罕、安集延、爱乌罕、玛尔噶朗、纳木干、塔什罕巴达克山、博罗尔等部的事务。
    理刑司承办边疆地区的刑罚事务。
    理藩院的职能，随着清王朝对边疆地区的统一而逐步加大。顺治年间主要是管理漠南蒙古，也兼顾漠北蒙古和漠西蒙古事务。康熙年间正式管理喀尔喀蒙古部、厄鲁特蒙古部和西藏地区事务。乾隆中叶开始管理新疆回部及大小金川诸事。此外，理藩院还一直负责处理对俄外交事务。理藩院管理边疆地区民族事务有如下几项：参与议政；参与军事，审理刑事诉讼案件；管理喇嘛教事务；赈济灾荒；办理蒙满联姻事务；管理会盟、驿站、稽察蒙古地区户丁；管理边疆地区各民族王公朝觐（年班、围班）、贡物、燕赉、廪饩、封爵和俸禄、管理各旗疆界，调解各部纠纷。理藩院各司的管理地区也有重点，漠南蒙古事务多由旗籍司、王会司所属系统办理；漠北喀尔喀蒙古和青海、西藏地区事务多由柔远司、典属司所属系统办理；新疆回部、四川土司事务，由徕远司所属系统办理；各地区有关刑事诉讼案件，则由理刑司所属系统办理。
    礼部初设于天聪五年（1631年），顺治朝规定由礼部主客司“掌宾礼，凡蕃使朝贡，馆饩赐予，辨其贡道远迩、贡使多寡、贡物丰约以定。颁实录、玉牒告成褒赏”[17] 。
    清王朝在边疆地区设置军政机构统辖该地区的军政事务。
    新疆设伊犁将军，在伊犁将军下设都统、参赞大臣、办事大臣、领队大臣等官分别管辖伊犁、乌鲁木齐、塔尔巴哈台、喀什噶尔等地区。在伊犁辖区有伊犁将军驻伊犁惠远城。伊犁将军下的参赞大臣和领队大臣与将军同住伊犁。参赞大臣赞理伊犁军务，领队大臣分管各城各营事务。乌鲁木齐辖区有乌鲁木齐都统驻乌鲁木齐巩宁城，管理乌鲁木齐及周围诸城，各城设有领队大臣任事。塔尔巴哈台辖区有塔尔巴哈台参赞大臣驻扎，参赞大臣下辖协办领队大臣和专理游牧领队大臣。喀什噶尔辖区有喀什噶尔参赞大臣驻扎管理，总辖喀什噶尔、英吉沙尔、叶尔羌、和阗、阿克苏、乌什、库车、喀喇沙尔八大城事务。参赞大臣下设办事大臣和领队大臣分管各城事务。伊犁将军“节制南北路”，统辖整个新疆军政事务，如驻兵屯田；稽查台站卡伦；经理牧厂贸易及统辖外藩属国。
    漠北蒙古设乌里雅苏台将军、科布多参赞大臣和库伦办事大臣。乌里雅苏台将军又称定边左副将军，是清廷在喀尔喀蒙古地区设立的最高军政建置。乌里雅苏台将军驻扎于喀尔喀蒙古赛音诺颜部境内乌里雅苏台城。乌里雅苏台将军府内设有定边左副将军1员，参赞大臣满洲蒙古各1员，总统乌里雅苏台、科布多等处官员、各部落蒙古官兵事务。乌里雅苏台将军辖区内，在行政区划上，分扎萨克图汗部、土谢图汗部、车臣汗部、赛音诺颜部以及科布多地区、唐努乌梁海地区。此外，哲布尊丹巴呼图克图驻库伦，清廷设库伦办事大臣统辖。科布多参赞大臣管理科布多地区的旗务、年班、围班、牧厂、游牧、屯田、卡伦、军台、商务等、库伦办事大臣驻扎库伦城内，其职掌主要为办理有关中俄交涉事务及车臣汗部、土谢图汗部、哲布尊丹巴呼图克图所属地区的命盗案件。
    漠南蒙古设绥远城将军、察哈尔都统和热河都统。绥远城将军衙署设在归化城东北5里外的新建绥远城内。绥远城内还设有兵部、户部司署衙门、副都统衙署、理事厅衙门等机构。绥远驻防设左右二司，由礼部颁给关防。绥远将军在军事上的管辖的区域有归化城土默特二旗、乌兰察布盟和伊克昭盟。察哈尔都统管辖范围有察哈尔八旗所属官兵，阿尔泰军台，锡林郭勒盟军务以及察哈尔地区的四牧群。热河都统统辖热河各处的驻防官兵，卓索图盟和昭乌达盟两盟军务，热河所属各驿站，木兰围场、八沟、塔子沟、三座塔、乌兰哈达理事司员等。
    东北设置奉天将军、吉林将军、和黑龙江将军。奉天将军又称盛京将军。奉天将军管辖范围，南至山海关，东至朝鲜，西邻漠南蒙古，北达吉林乌喇界。奉天将军统率辖区内驻防官兵、柳条边边门驻防、节制奉天府尹，管理漠南蒙古哲里木盟六旗军务，守卫盛京陵，稽查旗地，管理驿站。吉林将军原名为镇守宁古塔等处将军。吉林将军管辖区域东至海，西至开原县界，南接朝鲜，北临蒙古部。吉林将军还要统辖乌第河以南黑龙江下游的全部地区、库页岛及沿海其它岛屿。吉林将军统率吉林地区的驻防官兵，柳条边边门驻防，稽查卡伦，管理驿站、官庄、旗地，管理汉族民户和边疆各民族事务。黑龙江将军原驻瑷珲城，也称瑷珲将军。黑龙江将军北界俄罗斯，西邻喀尔喀蒙古部，南至松花江宁古塔界。黑龙江地区在将军以下划为黑龙江副都统、墨尔根副都统、齐齐哈尔副都统、呼伦贝尔总管四个辖区。黑龙江将军统辖黑龙江地区的驻防官兵，管理驿站、卡伦、屯田，巡查边境，管理漠南蒙古哲里木盟三旗及索伦八旗。
    西藏地区设置驻藏大臣。驻藏大臣督办藏内事务，与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等，共同协商处理政务。西藏地方官员，除噶伦和代本须呈报清朝皇帝任命外，其余人员可由驻藏大臣和达赖喇嘛委任。驻藏大臣统管西藏地区军事防御，定期巡边、操练，负责西藏地方司法、财政、边界贸易及与周边邻国、部族的外事活动，驻藏大臣负责达赖、班禅及各大寺庙呼图克图灵童转世的金瓶掣签活动并确认转世活佛。
    清廷在台湾设立一府三县，即台湾府，台湾府下有台湾县、诸罗县、和凤山县。在海南岛置琼州府，琼州府领州一、县七。
    乾隆说：“吏、户、刑三部及理藩院均属紧要”[18]，由此可见，理藩院在清朝中央各机构中有与六部平行的重要地位。理藩院直接听命于清朝皇帝，唯皇帝的意志办事。理藩院大臣的升降赏罚、荣辱安危，也全然取决于皇帝。在中央，理藩院有尚书、侍郎和各司属机构，在边疆民族地区派有专驻官员，在最基层则有笔帖式，从中央到地方，形成一套比较完整的严密体系。从纵向来看，清代理藩院组织严密，职掌分明，为以往中国历代的中央治边机构所无法相比；从横向来看，清朝六部遇事挚肘颇多，无与地方督抚直接联系的权利，而理藩院则在行政上具有相当的独立地位，且对驻边的将军、大臣具有直接指导的权利，因此处理边疆要政，上通下达，事权统一，职责明晰，有迅赴机宜之功。理藩院组织系统和边疆地区的将军、都统、大臣相辅相成，从而确保了清政府对边疆地区的有效管辖和统治。理藩院宏观控制各边疆民族地区的行政机构和地方官员，各民族可以自己选置旗扎萨克、伯克等官员，但必须经理藩院认可，领属于理藩院[19] 。
    二、清代边疆政策的最终目的，是维护清王朝对全国的统治，加强国家的统一。一佚统一边疆的任务完成，疆域确定，中央政府对边疆地区治理的内容就发生了重大变化：其一是防御外来的入侵，其二是保持边疆地区的稳定和发展。清代边疆政策的核心是强化清朝对边疆地区的统治，即强调国家的统一，强调边疆地区的安定，只有稳定的边疆，安定和平的环境，才能贯彻适宜各个民族的“因俗而治”的灵活政策，才能实行多种形式的管理制度，才能强调民族文化的多元性。同样，在国家统一完成之后，制定适宜的边疆民族政策，即保持边疆地区原住民族的格局，“因俗而治”实行多种形式的政治制度，强调民族的自治和民族文化的多元主义，不但不会削弱国家的统一和稳定，而且会使国内民族矛盾趋向缓和，清朝多民族国家的统一和巩固得到加强。
    三、维护清朝统治，加强国家统一，还表现在清朝重视对边疆各民族的立法，而清代边疆民族政策往往通过法律的形式予以确定。清朝颁布的《蒙古律例》，《回疆则例》，《新疆条例》，《西藏通制》，《西藏善后章程》，《钦定西藏章程》以及《理藩院则例》、《大清会典则例》等边疆地区的法律条例既确定了中央政府对边疆地区的行之有效的管辖，又有适宜当地民族特点的具体法规。
    学术界对清代边疆民族政策的评价存在一些分歧。一种倾向对其对评价过高，似乎认为清代尽善尽美，毫无瑕疵，另一种意见又失之苛责。有些史家指出，清廷故意优崇喇嘛，高其衔称，厚其待遇，华其庙宇，佛门广开，佛海迷茫，使蒙古男子皆以披剃为其职志，自愿为僧而自其后，实乃居心叵测，欲使蒙古亡族灭种；有些史家还说，清廷禁止汉人入蒙开垦，屡申禁令，峻其刑罚，表面上是保护蒙人之牧，实质上是欲其愚弱、欲其鄙陋的“愚禁”政策。我们认为，这种过分贬低清代边疆民族的观点不足取。清政府边疆政策在鸦片战争以前最大的失误在于片面追求社会稳定而牺牲社会发展。稳定与发展是辩证统一对立的两个方面。在中国传统文化中，社会目标价值观念体系包含多种尺度，但最重要的则是“天下太平，长治久安”。孔子就曾经直接表达了“安”与“和”作为社会目标超乎其它一切的至上性。道家、法家等尽管关于治道的学说互有歧异，但在希望天下太平这一点上，却基本上所见略同。因此，稳定和谐的社会便成为中国封建地主阶级政治家们所追求的目的，封建君主的贤愚功过均以社会的治乱为准绳来加以评判。清王朝作为一个封建王朝，自然也把国家的安宁和平作为自已惨淡经营的鹄的。对于清政府来说，第一要务是保持边疆地区的安宁宁谧，而开发建设边疆地区则是次要的事情，因而对后者往往重视不够。清政府实行封禁政策不仅仅是一种民族隔绝政策的表现。统治者认为，社会人口流动越少，社会越安宁，内地人民流向边疆地区难保无虞。而移民社会在向土著化过渡的过程不可避免出现从混乱走向秩序的时期，此为世界性人中流动规律，古今概莫能外。清王朝统治者为了避免汉族人口流向边疆地区后与当地少数民族发生矛盾，往往采取了一个简单的办法，即禁止汉族人口流边疆少数民族聚居区。其结果延宕了边疆地区的经济发展。
    清代的边疆民族政策不是天马行空般的产物，而是在脉承深厚历史文化沉淀余绪基础上并能够踵事增华。民族观比民族政策相对而言更为稳定，在心理深层次上对人们认识民族和处理民族问题的态度产生制约作用，并对民族和政策原则的确立有直接影响。中国古代传统边疆观有两大核心理论：一是服事观，一是华夷观。最早提出服事观的是《尚书》。《禹贡》篇中详细描述了五服（甸服、侯服、绥服、要服、荒服）与国家政治中心各不相同的关系。在中国古代，有关边疆地区人的问题，其核心就是所谓四夷问题。封建王朝统治者在讨论边政问题时往往以服事观为自已主张的理论基础。在他们看来，要荒之地（即边疆地区）既不同于内地，因此要治而又相对不治是恰当的，而这也正是服事观的最基本主张。此外，服事观是以全国服从一个政治中心为基础，与中央集权主张相吻合。实现大一统是封建统治者治边的终极目的，但历史实践使统治者认识到，在一个国土辽阔、民族众多的大国，中央政府对各地的集权统治只能在不同的强度层次上实现，必须因时、因地、因人而治。在中国古代传统治边思想体系中，最能体现因时、因地、因人而治原则的莫过于“羁縻”思想，而最早使羁縻思想成为较成熟的治边思想的正是服事说。清代前期帝王多勤于政务，深谙历史，能够以史为镜鉴。孜孜追求国家的统一，又将“因俗而治”这一边疆统治的传统思想奉为圭臬。清朝的民族和边疆政策的基本方针是“修其教不易俗，齐其政不易其宜”，即保持各少数民族的社会习俗和宗教信仰，并根据他们的不同情况进行统治和管理。
   因为中国古代的边疆地区大都是少数民族（所谓四夷） 聚居的地区，所以中国古代传统治边观理所当然集矢于如何处理好中央政府与周边少数民族的关系问题。我们认为，中国传统治边策略有三种模式：其一为多事四夷型，即以武力征服为主要的先行手段，继而在边疆地区建立较为稳定的统治。人们自古就对多事四夷褒贬不一，争执不休。在历史上，事征四夷既有劳师靡财而陷入危机不能自拔者，也有开疆拓土而以国富民阜、出现空前的民族和解与民族大融合局面宣告胜利者。其二为守在四夷型，即“观德不耀兵”，尽管不完全放弃武力解决的手段，但主张以适当的经济、文化等方面的措施为先行手段，强调德政的功效，使四夷成为中央王朝的边疆保卫者。其三为以夷制夷型。在清代，作为少数民族的满族是统治民族，为了使自已建立的中央政权具有合法性，反对“严华夷之辨”。另一方面，与当时国际政治大格局变化相联系，中外关系问题日益凸现于边疆地区，因而传统的夷夏之防观已经出现了本质的变异。由于在一定程度上突破了华夷之辨的藩篱，加之清朝统治者对边疆地区少数民族在思想感情上比较接近，清朝的边疆民族政策比以往各朝代都成功。   






注释:
[1]祁韵士：《皇朝藩部要略》序。
[2]《清高宗实录》卷1116。
[3]《清高宗实录》卷1393。
[4]《清高宗实录》卷615。
[5]苗普生：《伯克制度》新疆人民出版社，1995年。
[6]林谦纂《国地异名录》，见《小方壶斋舆地丛书》，第一帙，页20下。
[7]《汉书》卷94，页3812—3813。
[8]《汉书》卷94，页3824。
[9]《啸亭杂录》，第500页。
[10]《清高宗实录》卷295。
[11]陶克涛（黄静涛）：《内蒙古发展概述》（上），135页，内蒙古人民出版社，1957年。
[12]清朝设立该机构时，“蒙古衙门”的蒙古文和满文原称为“外藩蒙古事务衙门”即专门管理蒙古事务的机构，汉文更名为“理藩院”，但蒙、满原文始终没有更改。不论是蒙古衙门还是后来的理藩院，在清入关前都只是专门处理漠南蒙古事务的机构。
[13]设尚书1人，左右伺郎各1人，额外伺郎1人。
[14]直属机构除六司外，还设有司务厅、银库、蒙古翻译房、满档房、汉档房、饭银处、督催房、当月处、
[15]附属机构包括唐古特学、稽察内馆和外馆、木兰围场、俄罗斯馆、托忒学、蒙古官学、喇嘛印务处、则例馆，各职多由满洲、蒙古人担任。
[16]包括乌兰哈达、三座塔、八沟驻扎司官，察哈尔游牧处理事员外郎，张家口、喜峰口、独石口、杀虎口、古北口管理驿站员外郎，神木、宁夏理事司员，热河都统衙门理事司官，张家口随同将军大臣办事笔帖式，赛尔乌苏管倬司员、笔帖式，恰克图、库伦管理买卖事务司员，管理印房事务司员、笔帖式，西藏、西宁随印司员、笔帖式，科布多、乌里雅苏台兵差司员，四川、陕西总督衙门蒙古笔帖式。
[17]《清史稿》卷114，《职官志一》。
[18]《清高宗实录》卷332。
[19]见赵云田：《中国边疆民族管理机构沿革史》，中国社会科学出版社，1993年。






图注:
民国时期的中华疆界变迁图http://bbs.liuqiu-china.com/forum.php?mod=viewthread&tid=53662


前中华民国初期出版的《中华疆界变迁图》，由于其承续前清政府历史版图，光复固土勿忘国耻。然仍有如，属吉林将军统领，三姓副都统衙门管辖的藩属虾夷岛(北海道)等等并未在此图范围内。可以看出这张以清朝历史版图内的地图包含台湾岛、琉球列岛、朝鲜半岛、中南半岛、外蒙古等众多区域。
中国清朝的内外藩属国也涵盖在内，并以文字作了注解，特别对“琉球列岛”的历史给予注解，以证明琉球不属于日本。而这个图很像前民国时期的近代史教科书，可以看出这地图包含”琉球群岛“及“南海岛礁海域”固有主权领土疆域；而上面还画着中国前清政府于“鸦片战争”后各区域先后所沦陷的地方和时间。