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对菲律宾海域主张演变之评析 台湾中山大学海洋政策研究中心主任 胡念祖教授提具 菲律宾海域主张长期以来基于两套不同的「直线系统」：一是「条约外界限」（Treaty Limits）所拦入之海域，二是以群岛岛屿最外缘取点划设之基线所拦入之海域。但长期以来，这两套「直线系统」之法律地位，甚至此二海域的法律地位，均一直令国际社会质疑，连带地造成菲国海域主张立场的问题。 直到2009年，菲律宾在国内与国际间提出两项官方文件，澄清了其长期令人疑惑之海域主张。该两项文件分别是
A国内法「群岛基线界定法」之制定与生效
B菲律宾向「联合国大陆礁层界限委员会」（Commission on the Limits of the Continental Shelf，CLCS）提交延伸大陆礁层外部界限之正式提案，以下依序分别说明、评析之，并于文末表述菲律宾海域主张演变及其他相关事件。 一、条约外界限（Treaty Limits） 菲律宾原为被西班牙殖民之地，美国与西班牙在19世纪末的战争之后，双方于1898年签订「美西巴黎和平条约」（以下简称美西巴黎和约），西班牙将菲律宾群岛及其他多处殖民地割让予美国。为框列割让之菲律宾岛屿，美西巴黎和约第3条中系以经纬度取点划一封闭之多边形，其中之岛屿全部让予美国，此多边形外界即所谓「条约外界限」，往后之1900年美西华盛顿条约（亦即美西割让菲律宾偏远岛屿条约）、1930年美英条约（亦即美英间关于菲律宾及北婆罗洲疆界条约）都认定该项经纬度界限为菲律宾之领土外界限。 美西巴黎和约第3条称「西班牙割让予美国称为菲律宾群岛之群岛，包括位于下列线段以内之岛屿：一条由西向东沿或靠近北纬20度的线，并经由巴士海峡可航行海道之中线，自东经118度至127度线，然后沿东经127度线至北纬4度45分，…」 可见西班牙当初割让给美国的是和约所划设界定之线内的岛屿，且其北界为自东经118度至127度之北纬20度线，且该线亦是当时认为之巴士海峡可航行海道中线。在北纬20度以北的巴丹群岛，并未被此领土割让条约所纳入。
1898年美西和约中所指称之西班牙割让予美国之菲律宾群岛构成菲律宾之领土，日后反映在菲律宾1935年宪法第一条有关「国土」（national territory）之条文：1898年美西和约、1900年美西条约及1930年美英条约中所割让或纳入之岛屿为菲国国土。 美西巴黎和约第3条之内容主要在界定西班牙割让给美国之菲律宾群岛的范围，并未明文指称将此界限内之水域一并割让给美国或明文定义此界限内之水域的法律地位。
然而，1955年12月12日菲国外长致联合国秘书处的照会中指称： 「菲律宾政府之立场…是所有属于菲律宾群岛之不同岛屿的环绕、之间与相连水域，不论其宽度或大小，是其陆地领土必然之附属（necessaryappurtenances），构成国家或内陆水域不可分割的一部分（anintegral part of the national or island waters），从属于菲律宾专属主权。其他被美西1898年12月10日巴黎条约、1900年11月7日美国与西班牙于华盛顿所缔结之条约、及1930年1月2日美国与英国间之协议与1932年7月6日美国与英国间之公约等所描述，如第4003号法[1]第6节及菲律宾宪法第一条所重现，之想象线段（imaginarylines）所纳入之所有水区域，被认为是为保障吾人渔捕权利，保育吾人渔捕资源、执行税收与反走私法律、国防与安全等目的之菲律宾的海洋领海（maritimeterritorial waters）」。 此一照会将菲国所主张之「领海」海域区分为两大类，其一为菲律宾群岛岛屿周围、之间与相连水域，为其国家或内陆水域，从属于菲律宾专属主权，其二为条约外界限之内的水域，视为菲律宾之「海洋领海」。前者基本上为地理定义者，因该等水域必须为菲律宾群岛所属之岛屿、礁屿或礁岩之相邻水域，后者则属「历史/法律」主张，端视前引条约文字的解释。 二、菲律宾基线(Baselines)：相关立法之转变及其他海域主张 1955年的照会后来经由1961年6月17日的第3046号菲律宾共和国法予以法典化。「第3046号共和国法」（Republic Act No. 3046），即「菲律宾领海基线界定法」（Republic Act toDefine the Baselines of the Territorial Sea of the Philippines），明定群岛最突出的外缘所取之基点和基线。 该法前言第一段先行指称，菲律宾宪法所规定之国土由美西1898年12月10日美西巴黎和约第3条中割让给美国之领土，以及1900年11月7日美国与西班牙于华盛顿所缔结之条约、及1930年1月2日美国与英国间之协议中所纳入之所有岛屿所组成，第二段指称上开诸条约中所规定之界限内的所有水域一直被认为是菲律宾群岛领土的一部份（have always been regarded as part of the territory of the PhilippineIslands），第三段指称菲律宾群岛诸岛相邻水域一直被认为是陆地领土必然之附属，构成菲律宾内陆或内水的一部份，第四段指称所有在群岛最外岛屿之外但在前开诸条约规定之疆界界限之内的水域组成菲律宾的领海，第五段则指称决定菲国领海之基线是诸条连接群岛最外岛屿适当点之直线所组成。 如前所述，第3046号共和国法主张菲律宾国家领土包含美西巴黎和约中西班牙割让给美国的所有土地。此外，环绕、之间、相连菲律宾各岛的所有水域，视为陆地领土之必要附属，构成菲律宾内陆（inland）水域或内水的一部份。菲律宾将北方基点订在北纬21度7分3秒、东经121度57分24秒以北的雅米岛(Yami Island)，而将巴丹群岛并入版图。 1968年3月20日菲国第370号总统宣言主张菲律宾大陆礁层之矿物与自然资源，以及定居种生物，属菲国专属管辖与控制。 1968年9月18日，菲律宾再发布了第5446号共和国法（Republic Act No. 5446），修正第3046号共和国法（主要是针对原第一条的打字错误），其中第一条规定划定之领海基线，再次将整个巴丹群岛纳入，而以雅米岛为最北端点。 故，菲律宾至此时之主张系将此基线视为领海基线，其内之水域视为内水，而非「1982年联合国海洋法公约」（1982 United Nations Convention on the Law of the Sea）后来所创设之「群岛基线」与「群岛水域」的概念，领海基线外、条约外界限内之水域则视为领海，且其地理范围甚至超过两百浬以上。 菲律宾1973年所制订之宪法第一条明文指称「国家领土由菲律宾群岛组成，连同其中所有岛屿及水域，以及其他所有因历史权利或法律权利（by historic right or legal title）而属于菲律宾的领土，包括领海、领空、底土、海床、岛屿的大陆礁层及其他菲律宾享有主权之其他的海下区域。环绕、之间、相连群岛岛屿之水域，不论其宽度与大小，均构成菲律宾内水的一部分。」由此可见，至1973年时，菲律宾仍然主张历史权利而来的群岛岛屿及水域，且与岛屿相邻近之水域为其内水。 1978年6月11日菲国总统同日发布第1596号及第1599号总统令，分别主张卡拉扬岛群(Kalayaan IslandGroup)之主权及设立200浬专属经济区。此时，菲律宾官方海域图中已明显出现条约外界限之北界线已落在雅米岛更北的位置，在其东北角处所拦入的水域甚至超过200浬的专属经济区范围。 然，1986年10月12日制订新宪通过，1987年2月11日开始施行之菲律宾宪法第一条文字中，已拿掉「历史权利」之相关文字。 2009年2月17日，菲律宾国会参众两院通过群岛基线界定法草案，同年3月10日，菲律宾总统艾洛育批准上揭草案，是为第9522号共和国法，该法之主要内容如下： （一）该法藉其名称(An Act . . . to Define the ArchipelagicBaselines of the Philippines, . . .)将菲律宾之基线定性为「群岛基线」（archipelagic baselines），隐意为将菲律宾视为群岛国家（archipelagic State），回归一九八二年联合国海洋法公约第四部分「群岛国家」之规定。依照联合国海洋法公约第四部份规定，菲律宾群岛基线之内的水域应属「群岛水域」，并自群岛基线向海一面测算其领海、邻接区、专属经济海域及大陆礁层。 （二）菲律宾前曾于1978年6月11日藉第1596号总统令，将我国南沙群岛部分岛礁称之为卡拉扬岛群，并主张菲律宾主权及于该岛群及其海床、底土大陆边缘与空域。此次，该法（第二条）以内国法之形式再度将卡拉扬岛群，以及我国所主张之中沙群岛黄岩岛纳入，并称菲律宾对其行使主权与管辖权，此区域之基线的决定应以符合联合国海洋法公约第121条将此区域视为菲律宾共和国之下的「岛屿制度」（Regime of Islands）之方式为之。 （三）该法第三条规定「本法确认菲律宾共和国对于依宪法及现行法律，包括但不限于，第7160号共和国法，亦即修正后之1991年地方政府，所法定义之国家领土所有部份具有领有、主权及管辖权」（This Act affirms that the Republic of the Philippines has domain,sovereignty and jurisdiction over all portions of the national territory asdefined in the Constitution and by provisions of applicable laws including,without limitation, Republic Act No. 7160, otherwise known as the LocalGovernment Code of 1991, as amended），如果依照「现行」（亦即1986年制定、1987年实施）宪法第一条规定，菲律宾应已放弃「条约外界限」之主张，亦无其他法律明文规定菲律宾主张「条约外界限」，则此一最新的「群岛基线界定法」亦无可能作为菲律宾仍主张「条约外界限」之依据。 三、菲律宾向联合国大陆礁层界限委员会提交大陆礁层外部界限提案 2009年3月10日菲律宾总统批准「群岛基线法」后，菲律宾旋即于同年4月1日依联合国海洋法公约第47条第9项之规定，向联合国秘书长交存其群岛基点坐标表，4月8日向联合国大陆礁层界限委员会提出其延伸大陆礁层外部界限之提案，该提案虽然并未处理菲律宾北部海域之延伸大陆礁层主张，亦未就菲律宾西面之南海做出延伸大陆礁层主张，但从菲律宾在本提案中所透露出之讯息，仍然牵涉到未来菲律宾与中国之间就大陆礁层可能之划界谈判。
菲律宾提案之重点如下： （一）提案范围 菲律宾主张该提案为部份提案，其延伸大陆礁层外部界限范围仅涵盖吕宋岛东部无海域主张重迭或争议之海域的「Benham Rise」（暂译为「班汉隆起」）。菲国之主张与我国在此海域「潜在主张」的权益之间是否有所冲突，仍待厘清。 （二）提案性质 菲律宾主张此提案为部份提案（partial submission），不影响其日后就其他海域向CLCS提案之权利，表示菲律宾并未放弃就北部海域以及南沙群岛等具有海域主张争议之海域进一步提案之可能性。台湾当局已就菲律宾在我南沙群岛之侵权主张，多次发表抗议声明在案。 （三）自我定性 菲律宾在提案中主张其为群岛国家，对我国而言，表示菲律宾必须依照公约第四部份「群岛国」相关规定，特别是第51条，承认我国在其群岛水域内之传统捕鱼权利及其他合法活动权利，并与我国就行使这种权利和进行这种活动的条件，包括这种权利和活动的性质、范围和适用的区域，达成双边协议。菲律宾亦必须依第53条之规定，指定海道或规定分道通航制，否则我国船舶仍享有通过群岛水域的无害通过权，或依正常用于国际航行的航道，行使群岛海道通过权。（完） 表一 菲律宾海域主张演变及其他相关事件一览表 | 主要 文献 年代 |
名称
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1898年 12月10日
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美西巴黎和平条约（Treaty of Peace Between the United States and Spain, December 10, 1898）
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1900年 11月7日
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美西割让菲律宾偏远岛屿条约（Treaty for Cession of Outlying Islands of the Philippines Between the US and Spain, November 7, 1900）
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1930年 1月2日
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美英间关于菲律宾及北婆罗洲疆界条约（Treaty Between the US and the UK concerning the Boundaries of the Philippines and North Borneo, January 2, 1930）
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1961年 6月17日
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第3046号共和国法（Republic Act No. 3046 of 17 June 1961），亦即「菲律宾领海基线界定法」
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1968年 3月20日
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第370号菲律宾总统宣言（Presidential Proclamation No. 370 of 20 March 1968 Declaring as Subject to the Jurisdiction and Control of the Republic of the Philippines all Mineral and other Natural Resources in the Continental Shelf）（时任总统为马可仕）
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1968年 9月18日
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第5446号共和国法（Republic Act No. 5446 of 18 September 1968）修正第3046号共和国法（主要是第一条中之打字错误）
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1973年 1月17日
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菲律宾宪法第一条（Constitution of the Republic of the Philippines, Article 1）
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1978年 6月11日
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第1596号菲律宾总统命令（Presidential Decree No. 1596 of 11 June 1978 declaring Certain Area Part of the Philippine Territory and Providing for Their Government and Administration）正式主张Kalayaan Island Group，并公告其界限。
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1978年 6月11日
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第1599号总统命令（Presidential Decree No. 1599 of 11 June 1978 establishing an Exclusive Economic Zone and for other purposes）
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1979年 10月8日
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中国 【台湾当局】（六八）台统（一）义字第五○四六号总统令宣布扩充中国之领海为十二海里，并设立两百海里经济海域（时任总统为蒋经国）
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1987年 2月11日
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菲律宾新宪法第一条中放弃历史性主张
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1991年 7月7日
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台、菲达成「海道通行协议暨农渔业合作备忘录」（Agreement on Sea Lane Passage and the Memorandum on Agriculture and Fisheries Cooperation）之谈判
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2009年 1月28日
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菲律宾国会参议院通过第2699号草案
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2009年 2月2日
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菲律宾国会众议院通过第3216号草案
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2009年 3月10日
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菲律宾总统艾若育批准「群岛基线界定法」（Republic Act No. 9522或第9522号共和国法），将我国南沙群岛部份岛礁纳入其所称之「卡拉扬岛群」，并与「黄岩岛」共同纳入其主权（sovereignty）与管辖权（jurisdiction）之下
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2009年 4月8日
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菲律宾政府向联合国大陆礁层界限委员会提交其大陆礁层外部界限提案，涵盖吕宋岛东部无海域主张重迭或争议之「班汉隆起」
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