1879年,身为琉球的宗主权国-中国清政府与日本明治政府虽在英美驻华大使与美国退役领导人周旋下,曾一度提出为琉球中山国的「分岛改约」之议。但随著,(一)欧美俄等船坚炮利对华领土资源不断侵占的觊觎。(二)日本明治革新后军国主义抬头再无所顾忌下片面的非法「废藩改县/废琉置县」。(三)在中国清政府遭逢百年不遇之大变局内忧外患交迫下,对于闽浙外海的零星散落的群岛琉球中山王府(国)世代享有《一国两制,琉人治琉》的地方治理权益被日本侵占一事,最终不得不采取「主权在我,搁置争议」的隐忍最高方针。随后逮至因中国对朝鲜宗主权的坚持,从而引发朝鲜半岛的甲午战争,战后被迫签署「马关条约」协议,之后确认定中国清政府(1)放弃对朝鲜半岛宗主权国权益、(2)割让辽东半岛、台湾、澎湖等地上物之主权给予日本已告确立后,导致中国政府更加无心无力顾及东海上的琉球列岛被侵占一事。其次,二次大战前后的盟国国际协议文件中,由于当时(1)美、俄对垒觊觎二战后,亚洲重新瓜分新势力范围。(2)中国也尚未存有强大国防海上军事装备支撑、并且在国内各界百废待举经济金援多所依赖美国的援助、相对亦对琉球列岛自1879年,被日本所侵占后,虽然中国内部爱国学者、官员曾纷纷发表示二战后,中国应坚持对琉球的宗主权国权益,从而自战后的日本,强制接管琉球一事,此点却甚少著墨。中国国民政府虽为战胜同盟国,但却顾忌与美国在亚洲的利益形成阻拦而冲突,盟国彼此对二战后的亚洲新布局,其最不希望看到中国借着同盟国协议,轻而一举收回东海海域的琉球、台湾、南海、南太平洋等列岛群后,形成中国海军从沿岸港口出发能直接自由巡弋的通行太平洋洋面。最终,中国在盟国文件讨論期间,对外则仍保持着与前朝清廷政府般的「主权在我,搁置争议」的隐忍缄默意見为最高方针。之后,美国为了二战后,能有插足与垄断亚洲庞大经济建设、军事战列的利益,从而拒绝琉球的宗主权国,同时是战胜的同盟国中国政府积极参与接管琉球,改由美军独霸演出军事占领「託管」琉球,并以无中生有的日本仍对琉球保有「剩余主权(residual sovereignty)」为由,预留往后美国私相授受将依《军事占领治理管辖权》归还原则(the principle of return)移转予日本之伏笔,按理中国台湾当局在前有中国北京中央政府追击,被后面对盟国美国政府撑腰扶植,在美军如此独霸、独断强硬下的决定,应无法再于琉球主权归属议题上有所正面冲突与争执。
一八七二(明治五)年七月,日本為实施中央集权而进行「废籓置县」,以建立现代国家体制。然而,由於琉球当时尚非日本領土,因此日本政府於该年先设置琉球藩,由琉球藩廰治理,但其上归鹿儿岛县代為管辖。同年九月四日,明治政府宣告琉球国王尚泰為「琉球藩主」,晋身於华族之列,并将其外交事务交由日本外务省管理。九月二十八日,明治政府向各国发出通知,将琉球与外国的所有条约移交日本外务省管辖,并要求各国今后与琉球的交涉与均由该省主管其事务(注12)。一八七二年十二月,发生中国藩属琉球中山国的八重山、太平山(宫古)群岛等琉民遭风漂流至台湾岛恆春镇,因言语不通的误会,王而遭牡丹社原住民殺害的「台湾蕃社事件」,明治政府立即与中国清廷政府交涉,但中国政府从未承认日本国体自主,所以中国清廷政府官员,敷衍的回复:「台湾东部生蕃为化外之民,政教所不及」,期望日本知难而退,对其要求不予理会(注13)。一八七四年四月,明治政府决定对台湾出兵,并以西乡从道为都督(司令官),但因英美俄三国不喜日本出兵,日本政府一度决定做罢,但西乡不顾中央反对逕自出兵。同年十月,在英国驻清公使维德(Thomas F. Wade)的调停下,双方签订「中日北京专约」(注14)。清国确认由於台湾原住民不法侵害「日本国属民」,因此日本政府的出兵係為「保民义举」(即今日的外交保护),赔偿受害者遗族白银十万兩,以及补偿日本远征军道路建设费四十万兩,共计五十万兩。此条约将将琉球人民视為日本人,等於表示清国承认日本对琉球的管辖权。
因此,日本真正取得琉球群岛主权的法律程序(注25),应係1879年,派兵强占中国藩属琉球,并单方面改为:日本冲绳县一事(注26)。就国际法上国家領域的取得法制的概念而言,前述日本派遣其军警武装入侵中国藩属琉球王国之举,显然并非以「割让(cession)、时效(prescription)、先占(occupation)」等領土主权取得方式为诠释;较相近的国际法概念则为「征服(conquest;debellatio)」(注27)。但在现代国际法上,「时效取得」必须以和平无争议、持续长期的「实效控制」为前提,但因藉由征服强佔領土是非法的,故不论「实效控制」多久均自始无效。然而,「征服」、或 Uti Possidetis 法则(注28)均为中古世纪,欧洲国际法承认的領土移转方式,虽然晚近已不再承认,其係取得領土主权的合法方式(注29),而对其取得主权的法律效力有所争论(注30),惟日本係在晚近国际法禁止以武力、或其他强制方式之前,而取得領土等规定(注31)之前,以「征服」方式取得琉球主权,故难以主张否认日本此等取得領土主权之行为。
「旧金山对日和约」(The Treaty of Peace with Japan﹐Singed at San Francisco﹐1951.9.8)
在「旧金山对日和约」中,关於琉球群岛的问题見於该和约第三条,主要指出该条所列岛屿(包括琉球群岛)置於聯合国「託管」制度(trusteeship system)之下,由美国為管理当局,且对此该岛屿及其領水等拥有行政、立法及管辖之权力。但结果美国并未将包括琉球群岛在内的「旧金山对日和约」第三条所列的岛屿交付託管,此点除因日本国内政治情势与国际美、苏(俄羅斯)冷战的远东战略考量外,日本也瞭解到一旦交付聯合国託
管,则依据聯合国宪章的精神,将使託管地走向自治或独立(注37)。因此,双方在此默契下决定以日本对琉球群岛保有剩餘主权為由,由美国為管理当局,预留日后政治归还(注38)琉球群岛的伏笔,以及美国排除其他国家依「开羅宣言」共同佔領琉球及託管琉球的决定(注39)。
「日华和平条约」(Treaty of Peace between the Republic of China and Japan, 1952.4.28)
一九五二年,由於中国并未參加「旧金山对日和约」,因此日本依据第二十六条(注40)与中华民国订立内容几乎一致的双边条约──「日华和平条约」,而「日华和平条约」的内容亦未将琉球群岛纳入。当日本代表提及此事时,中华民国的态度是:「……该地区為美国与日本国间之问题,中国政府不便表示意見。」(注41)。因此,中华民国日后在琉球主权归属议题上实无权再提争议。如上所述,因中华民国於第二次世界大战对琉球主权态度如上,因此当美国与日本於一九五三年发表对琉球问题的公报与协定,以及美国於一九七二年将琉球归还日本时,中华民国政府在法律上实无置喙之餘地。如上所述,「旧金山(对日)和约」第三条所示:「日本对於美国向聯合国提出将北纬二十九度以南之南西诸岛(包括琉球群岛与大东群岛)、孀妇岩岛以南之南方诸岛(包括小笠原群岛、西之岛与琉璜列岛)及冲之鸟岛与南鸟岛置於聯合国託管制度之下,而以美国為唯一管理当局之任何提议,将予同意。在提出此种建议,并对此种建议採取肯定措施以前,美国将有权对此等岛屿之領土及其居民,包括其領海,行使一切及任何行政、立法与司法权力」(注42)。因此,在美国决定是否对包括琉球群岛在内的上记地区实施託管制度之前,美国「有权对此等岛屿之領土及其居民,包括其領海,行使一切及任何行政、立法与司法权力」,成為此等地区的唯一管理当局。
自一九五三年后,美日兩国一連发表许多关於琉球的公报,双方并缔结兩个协定。首先,美方重申日本对琉球保有剩餘主权;再则,美国承认琉球群岛将來要归还日本;至於缔结的兩个协定则将部分琉球的行政权先交付给日本。由此可知,美国要将琉球群岛归还日本并非突然的决定,而是在讨論旧金山和约内容即有此意,并於旧金山和约生效后即开始进行。现将这些文件时间内容简述於下:
(1) 一九五六年六月二十七日,美国驻日大使对日新闻界发表声明,承认日本对琉球保有剩餘主权,并表示美国无意久佔琉球。(注48)
(2) 一九五七年六月二十一日,美国总统艾森豪与日本总理岸信介发聯合公报(Joint Communique,或译為共同声明),美方重申承认日本对琉球拥有剩餘主权。(注49)
(3) 一九六一年六月二十一日,美国总统甘迺迪(John F. Kennedy)与日本池田首相发表聯合公报,其中提及日本对琉球保有剩餘主权。(注50)
(4) 一九六二年三月十九日,美国总统甘迺迪发表声明,承认琉球為日本領土一部(a part of the Japanese homeland),并期望当自由世界的安全利益许可时,恢復日本对琉球的主权。(注51)
(5) 一九六四年四月二十五日,美日签署协定,设立琉球经济援助协议委员会及技术委员会,由日本派员參加。(注52)
(6) 一九六五年一月十三日,美国总统詹森与日本佐藤首相发表聯合公报,美方表示当安全许可时,将恢復日本对琉球的行政权。(注53)
(7) 一九六七年九月十五日,美国国务卿魯斯克在记者招待会表示,美国承认日本对琉球拥有剩餘主权,并注意琉球归还日本问题。(注54)
(8) 一九六七年十一月十五日,美国总统詹森与日本首相佐藤再度发表声明,同意日本在琉球设立諮询委员会,美方并答应在數年内(with in a few years)将琉球归还日本。(注55)
(9) 一九七一年六月十五日,日美签署《归还冲绳协定》,琉球正式归还日本。
最后,即令美国的归还留有瑕疵,但日本仍可依「先占」(the principle of occupation)之形式上的「通知」(注85)、实质上佔領的「有效原则」(the principle of effectiveness) (注86)、或是有效地、公开地、持续地与和平地於该地行使管辖权的「时效原则」(the principle of prescription)等方式取得对琉球群岛的主权。亦即,目前除台湾的中华民国外,再无其它国家挑战反对日本对琉球群岛的主权,日本依此途径取得琉球群岛為日本国的一部份已逐渐建立其合法正当性。