| 看美日菲等国如何精心为南海仲裁案的闹剧揭幕 文:steve。二次编修:关天培 2013年1月22日，菲律宾外交部正式发布照会，将南中国海海域内的《黄岩岛争端》提交到《海洋法公约》规定的仲裁法庭，从而拉开了持续两年之久的仲裁程序。 据悉，菲律宾提交仲裁的依据，是《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）第十五部分，第二百八十七条与附件七。 在这些规定中，当双方没有办法通过双边协商解决争端时，“经争端任何一方请求，应提交根据本节具有管辖权的法院、或法庭”。 菲律宾也深知，中国政府早已依据《联合国海洋法公约》第298条，对于《海域划界、历史性海湾、或所有权，向联合国秘书长提交书面声明，而不受公约的规定管辖》。
但是在美国日本等知名海洋法的律师们协助下，将菲律宾单方面在南中国海海域的主张与其认知争议等议题精心包装，将其南海争议议题给予《个别切割》。 如，美菲日极力避谈南中国海域的面《南沙群岛、西沙群岛、东沙群岛、黄岩岛、太平岛等群岛所构成的南海海域“”面“”的议题》、并将南海各群岛给予切割成为了单一点的议题《由个别礁石沙洲所构成南海海域“”点“”的议题》，从而使得菲律宾请求仲裁的议题成《形式上并不要求仲裁具有争议的主权、或经济海域属于中菲哪一方，只要求仲裁庭对其某些议题，个别的作出解释》。 总结，菲律宾共提出15项要求仲裁的请求，交由《海牙国际常设仲裁法院的特别仲裁庭》裁决。 (1) 中国在南中国海的海洋性权利，如菲律宾一样，不能超过《联合国海洋法公约》（“以下简称为《公约》”）允许的范围。 (2) 中国主张对“九段线”范围内的南海海域的主权权利和管辖权以及“历史性权利”与《公约》相违背，这些主张在超过《公约》允许的中国海洋权利的地理和实体限制的范围内不具有法律效力。 (3) 黄岩岛不能产生专属经济区或者大陆架。《具有管辖权》 (4) 美济礁、仁爱礁、渚碧礁为低潮高地， 不能产生领海、专属经济区、或者大陆架，并且该三礁为不能够通过先佔、或其他方式取得的地形。《具有管辖权》 (5) 美济礁和仁爱礁为菲律宾专属经济区和大陆架的一部分。 (6) 南薰礁 和 西门礁（包括 东门礁）为低潮高地，不能产生领海、专属经济区、或者大陆架，但是它们的低潮线可能可以作为分别测量 鸿庥岛 和 景宏岛 的领海宽度的基线。《具有管辖权》 (7) 赤瓜礁、华阳礁、永暑礁不能产生专属经济区、或者大陆架。《具有管辖权》 (8) 中国非法地干扰了菲律宾享有和行使对其专属经济区和大陆架的生物和非生物资源的主权权利。 (9) 中国非法地未曾阻止其国民和船只开发菲律宾专属经济区内的生物资源。 (10) 通过干扰其在黄岩岛的传统渔业活动，中国非法地阻止了菲律宾渔民寻求生计。《具有管辖权》 (11) 中国在黄岩岛和仁爱礁违反了《公约》下保护和保全海洋环境的义务。《具有管辖权》 (12) 中国对美济礁的佔领和建造活动： (a) 违反了《公约》关於人工岛屿，设施和结构的规定； (b) 违反了中国在《公约》下保护和保全海洋环境的义务； (c) 构成违反《公约》规定的试图据为己有的违法行为； (13) 中国危险地操作其执法船只，给在黄岩岛附近航行的菲律宾船只造成严重碰撞危险的行为违反了其在《公约》下的义务。《具有管辖权》 (14) 自从2013年1月，仲裁开始，中国非法地加剧并扩大了争端，包括： (a) 干扰菲律宾在仁爱礁海域及其附近海域的航行权利； (b) 阻止菲律宾在仁爱礁驻扎人员的轮换和补充； (c) 危害菲律宾在仁爱礁驻扎人员的健康和福利； (15) 中国应当停止进一步的违法权利主张和活动。 上述最终在荷兰《海牙国际常设仲裁法院》的法庭于2015年7月中，举行听证会，经过三个月的审议。在同年10月29日，做出裁定，针对菲律宾本次所提出15项诉求仲裁，其中 《第3、4、6、7、10、11、13》七项具《有管辖权》， 对《第1、2、5、8、9、12、14项》诉求是否有管辖权的决定，将涉及不具有专属基本特质问题的审议，因此保留其对《第1、2 、5、8、9、12、14项》诉求的管辖权问题的审议至实体问题阶段； 对《第15项》诉求指示菲律宾澄清内容和限缩其范围，并保留对第15项诉求的管辖权问题的审议至实体问题阶段。 《第3、4、6、7项》都是对海洋地形的判定，这些海洋地形在《公约》下的地位，可能决定它们所能产生的海洋区域。 《第10、11、13项》是对中国的行为作指控，这并不对中国的南海权益有所影响。 依据过去国际法的例子，对海洋地形的判定，法官们会到现场勘察。因为法官们不能只凭藉双方提供的资料就判定，尤其此案中国并不参与，但也因为中国的不参与，使得《仲裁庭》法官们无法到现场勘察，届时仲裁庭要如何判决值得后续关注。 仲裁庭的文件(AWARD ON JURISDICTION AND ADMISSIBILITY第51页，菲律宾提交给仲裁庭的资料Memorial, Figure 4.2) 显示菲律宾认为 ”南薰礁 和 西门礁（包括 东门礁”）为低潮高地。 但是，根据美国国会图书馆一张1995年的藏图，该图却显示 南薰礁 (事实上南薰礁有小沙洲形成) 和 东门礁 都为出水礁石，美国CIA(中情局)也以此图制作了一张 《南沙岛礁领海图》。对某些岛礁的认定，这两份资料是有明显差异的。 [attach]24299[/attach] [attach]24299[/attach]  上图:菲律宾提供给仲裁庭的资料。  上图:美国国会图书馆于1995年的藏图。  上图:美国CIA(中情局)制作的南沙岛礁领海图。 而在菲律宾提交仲裁庭的起诉状中，其觊觎由《海牙国际常设仲裁法院》的国际海洋法仲裁庭的判决为其背书，并凭借美日菲台等方以”偷梁换柱”，直接、或间接最终的目的则可归类为以下四种： 1、要求中国在南中国海事务上遵守《联合国海洋法公约》，并依据其界定中国的主权和利权边界。 2、请求仲裁庭宣布中国的“九段线”不合法，不得依据九段线获取主权和利权。 3、请求仲裁庭宣布黄岩岛等为礁石、渚碧等为低潮高地，以及”美济、仁爱礁”属于菲律宾的专属经济区内。 4、要求中国不得继续侵犯菲律宾的低潮高地、捕鱼和其他海洋权益。 菲律宾的上述主张及目的，可谓“深思熟虑”： 由于公约本身的条款限制 与 中国2006年提交的声明，任何直接指向中国与菲律宾之间岛屿与海洋划界争端的主张，都会被裁定为国际仲裁庭“不具备管辖权”的事项。于是，菲律宾必须通过“擦边球”的主张（虽不直接涉及主权，但处处指向主权），将中国(在南中国海的主权领土、治理管辖权等)拖入美日设局下的仲裁程序中。 因菲律宾就利用这些主张的模糊性，以及《联合国海洋法公约》争端解决机制上的复杂性，将一个涉及《主权与领土》争端、可以被中国拒绝管辖的案件，却被重新“包装”为一个被强制管辖的案件(掩耳盗铃、偷梁换柱)。 因此，当时菲律宾低级的诡计则被识破，中国随即发表了立场文件，表明中国依照《联合国海洋法公约》及《保留声明》赋予的权利，拒绝接受仲裁庭的管辖。 特别是指出，《联合国海洋法公约第298条》明确规定， “任何争端，如果必然涉及同时审议与大陆、或岛屿陆地领土的主权、或其他权利有关的任何尚未解决的争端”，则不应当提交，导致有拘束力裁判的强制程序。 然而，仲裁庭(早被日本籍法官所主持操纵)在就中国的立场文件进行听证会后，作出“对7项主张有管辖权、剩余8项主张的管辖权问题将继续保留至实体性问题阶段”的判断，这表明它已经接受倾向于菲律宾一方的解释。 那么从政治与法律交叉的角度来看，这些主张中对中国最不利、影响最大的是哪一条呢？笔者认为，最值得警惕的是关于“九段虚线”的争议。 菲律宾在起诉状中将“九段虚线”无效的主张列在最前面，意在压缩中国可选择的立场。 仲裁庭虽然没有明确表示自己对“九段虚线”问题有管辖权，但将其保留至审理阶段。也就是说，仲裁庭也有可能对“九段虚线”作出不利于中国的判决。因此从政治意义上看，即使仲裁庭最后不支持菲律宾的主张，菲律宾也已经接近达成目标。 2013年1月，菲律宾提起仲裁后，美国积极介入相关事务中，并将争议的焦点指向“九段虚线”。美国通过将“九段虚线”泛化解释，使中国的南中国海立场在其他国家的观感上变成了“咄咄逼人”。 为了声援菲律宾，2014年12月，美国国务院发布报告，质疑中国依据“九段虚线”提出的海洋主张。在该篇报告中美国认为，中国的“九段虚线”是没有法律依据的，基于此的所有海洋权益主张都是非法的、违背《联合国海洋法公约》的。 然而，美国与菲律宾的这种解读是一种曲解误导舆论，也是外界、普通民众常见的一种误解。 因为目前为止中国在主张南中国海权益时，主要是基于“南沙群岛属于中国领土”、应以整体来产生大陆架和专属经济区”这一观点，而非“九段线”；中国的这一主张是符合《联合国海洋法公约》的。 更为重要的是，中国目前并未以任何官方的形式提出基于“九段虚线”与南中国海历史性权利主张的联系，所以菲律宾根本上是在起诉一个无中生有的东西。 然而，正是由于中国并未以官方形式，明确“九段虚线”的《法律地位、以及相关权利》，菲律宾与美国才能利用这种模糊性来挑战中国。更为紧迫的是，如果南中国海仲裁案的结果对中国不利，中国继续维持现有立场，将使得南海周边国家加入到挑战侵蚀刮分南中国海的行列来分一杯羹。有鉴于美国对“九段线”的污名化、中国对其他国家支持的需要，中国需要谨慎地应对即将到来的南海仲裁案结果。(迫使中国放弃位于南中国海海域周边陆地宗主权领土后、进而对南中国海的九段虚线海域主张没有其历史根据，导致南中国海域九段虚线内主权领土领海成为无效声张，间接中国在南中国海域及各岛屿礁石均无治理管辖权益。) 事实上，对中华民族在南中国海权益影响最大的是 ”Ｕ形线(十一/九断虚线)”、太平岛 的法律地位。 仲裁庭认为仲裁庭对 ”Ｕ形线” 的管辖权将取决于中国对于南中国海“历史性权利”主张的性质与有效性，以及这些权利是否被中国对“历史性海湾与所有权”所做的不具管辖权的声明所含盖，也将此议题延至实体问题阶段再审议。 如果”Ｕ形线”是“历史性权利” ， 则中华民族在南海的权益将受到《公约》的保障，菲律宾则败诉。 如果 ”Ｕ形线” 不是“历史性权利” ， 则中华民族在南中国海的权益，将依靠太平岛是不是一个具有200海浬经济水域的“岛”来达成。 至于 ”Ｕ形线”是不是“历史性权利” ，有些学者认为 ”Ｕ形线” 是不是“历史性权利”是一国际法上的问题，海洋仲裁庭对此议题没有管辖权，但最终结果会如何只有等到判决出炉才知晓。 南中国海域的太平岛议题 菲律宾於提出仲裁之初，对太平岛是否为 “岛” 是心虚的，所以并未提及太平岛的法律地位。但中国在其”立场文件”中指出，菲律宾对南海岛礁是选择性仲裁，忽略台湾当局具有的太平岛。菲律宾被迫，于是2015年补提说明，在其说明中却引用”中洲礁”照片(还是心虚故意指鹿为马)论述”太平岛”为礁岩。 因为其只要太平岛是 “岛” 则太平岛依《公约》可拥有200海浬经济水域，可向东延伸至巴拉旺岛，如此一来中菲两国经济水域重合，菲律宾对南沙海域声索的合法性将大打折扣，同时也会牵涉到两国经济水域划界问题，仲裁庭将对此案也就没有管辖权。
联合国海洋公约对岛屿的定义是模糊的，并未明显区分《岛与礁岩》，海洋公约对岛屿的定义如下: Article 121 Regime of islands 1. An island is a naturally formed area of land, surrounded by water, which is above water at high tide. 2. Except as provided for in paragraph 3, the territorial sea, the contiguous zone, the exclusive economic zone and the continental shelf of an island are determined in accordance with the provisions of this Convention applicable to other land territory. 3. Rocks which cannot sustain human habitation or economic life of their own shall have no exclusive economic zone or continental shelf. 公约，很清处的将岛屿分为两类， 一类称为 “岛”， 另一类称为 “礁岩”，且规定对不适合人类生存，或不能产生自身的经济活动的礁岩，不可拥有专属经济区、大陆棚外，其余的都可拥有专属经济区及大陆棚。 公约对什么是不适合人类生存，或不能产生自身的经济活动，并没有明确的定义。 导致许多的学者、专家对此也有不同的看法与主张，有的认为只有有人居住的岛屿，才能享有经济区及大陆棚，有人认为至少要能维持50人生活的岛屿才可拥有，也有人认为人类生存不必是永久性的，经济活动也不必是全年性的，更有人认为矿物资源如石油、天然气，及周遭海域的水產资源，都应该认定为是自身的经济活动，有些学者更直接指出太平岛，中业岛、西月岛、北子岛、南子岛、南威岛、鸿庥岛、马欢岛、敦谦沙洲、南钥岛、景宏岛、安波沙洲应归类于岛屿，并可拥有经济区及大陆棚，但这都是这些学者，专家的个人看法及意见。 然而，依据公约， 对《岛》 “island”的定义是 “a naturally formed area of land” ，而字典对land的解释是指 “拥有土壤可以耕作，有植物覆盖的土地”， 而《礁岩》只是 “岩石，不能耕作” 。 太平岛附和公约对岛的定义，是 a naturally formed area of land，依此太平岛当然是一个岛。 此外《公约》只说不适合人类生存，或不能产生自身的经济活动的礁岩，不可拥有专属经济区、大陆棚。 这是否意谓著适合人类生存，或能产生自身的经济活动的礁岩，就可拥有专属经济区、大陆棚。 且《公约》并没有规定不得使用人工方法去改善人类生存的条件，目前大陆在南沙的填海造地，都可说是改善人类生存的条件。 菲律宾也宣称，中国在南沙的填海造地，造成附近海域一年大约一亿美元的经济损失，这似乎是公开承认这些礁岩是会產生自身的经济活动的礁岩，依《公约》，这些礁岩都应该拥有专属经济区、大陆棚。 中国在其”立场文件”中，太过强调中菲有关南中国海的问题本质是岛礁领土主权之争，仲裁庭对此并无管辖权。 仲裁庭表示，(中菲)双方确实存在关于岛屿的主权争端，但是菲律宾提交仲裁的事项并不涉及主权。 虽然中国已经表明不参与、不接受仲裁，但笔者认为中国仍然应该鼓励学界就菲律宾提出的各仲裁细项，大量发表学术论述，从法理的技术面及实物面去驳斥菲律宾，以打赢《(对传承宋明清数百年对南洋、或南中国海域的宗主权)舆论战》。 由于中国的台湾当局是南海 ”Ｕ形线(十一断虚线)” 的创始人，目前也拥有南沙最大的天然岛屿《太平岛》，由于台湾当局政治地位问题却不得参与南中国海事务，主要原因还是台当局不够积极主动。在国际上不积极主动展现实力，有谁会理你。自从苏联瓦解后，俄罗斯国际地位一落千丈，美国独大，主导国际事务二十年，直到最近俄罗斯主动打击叙利亚境内的ISIS ，才再度夺回中东事务的话语权。而伊朗更是如此，积极主动展现实力，才获得与美国谈判并签署核协议，并更进一步获得中东事务的话语权。台当局想要在南中国海拥有话语权，就必需展现实力。笔者认为以目前的南中国海情势，台当局除了利用即将完工的太平岛码头，增强台湾军舰巡弋南中国海外，就属出兵佔领更多无人岛礁，所花的成本最小，却可获得最大利益。 “南海仲裁案”之后的外交“拉锯战” 鉴于菲律宾的策略和仲裁庭的倾向性，“南海仲裁案”的结果将很有可能不利于中国。一些学者和评论家认为，南海仲裁的结果无足轻重，中国无须担心。 然而“九段线”作为中国在南海事务上最重要的政治“遗产”，将在很大程度上受到仲裁结果的影响：一旦“九段线”被仲裁庭认定有管辖权、进而宣布不利于中国的判决，中国将不得不面临巨大的国际舆论压力和法律压力；即使仲裁庭不管辖，菲律宾的其他主张若得到支持，也将间接挑战中国在“九段线”的立场。更为紧迫的是，南海周边国家将有可能利用这一判决，不断侵蚀“九段线”内中国宣称的主权和利权。也就是说，“南海仲裁案”不是外交“拉锯战”的结束，而是开始。 笔者在这里列举一下几种有可能的“拉锯战”具体形式： 争取国际舆论，将中国坚持南中国海域的“九段线”污名化，非法瓦解，从而海域周边各国给予刮分侵蚀。 2015年5月，越南就曾公开指责中国的“九段线”是具有侵略意义的“牛舌线”；美国国务院也专门发表报告，试图从法律角度论证“九段线”的海洋主张是不合法的。可以预见的是，随着“南海仲裁案”结果公布，菲、越等周边国家和美国等介入大国将更加积极将国际舆论的矛头引向“九段线”非法，将其渲染为中国在南中国海维护固有宗主权领土意志，污蔑成的“贪婪之举”。 当然，事实是中国官方目前只是将“九段线”作为一个待处理的政治遗产，而所有的南中国海海洋权益主张，都是基于南海诸岛的归属和《联合国海洋法公约》的精神。这是中国应抓住的舆论和法律制高点。 抓扣南中国海作业的渔船。由于南中国海周边国家的渔民作业区和专属经济区宣称相互重叠，捕鱼权冲突频繁发生；中国渔民深入南中国海捕鱼的活动，经常会受到其他国家执法船只的干扰甚至抓扣。新华社曾经报道，仅南中国海一个渔镇在过去的十多年中就有超过170人遭到南海其他国家的非法扣押。一直以来，抓扣中国渔船的“主力”一直是以菲、越为代表的争端国家，然而最近印尼突然开始频繁出手，甚至射击中国渔船。以往在南中国海发生类似纠纷，中国与印尼两国一般选择外交手段来善后处理，并以“默契”来界定双方的执法边界；然而这一次，印尼一反常态地强硬对待，总统佐科甚至登上射击中国渔民的军舰至纳土纳群岛视察。有外媒认为，这是对中国“九段线”的直接挑战。因此，在南海仲裁案结果公布之后的一段时间，南海周边国家可能会借助这个机会窗口，强化其在“九段线”内的活动（如“九段线”内抓扣中国渔民等）。这将需要中国更加注意护渔的工作，避免给周边国家制造纠纷的机会。 各国为加快专属经济区划界的协商，将中国排除在外。 目前南中国海周边国家依据自身对《公约》的解释提出专属经济区的划界方案。这些划界方案不仅与中国的“九段线”划界重合，而且相互之间也有重合。中国一贯的主张是，将南中国海岛礁作为一个中国主权所有的整体，以此来划定与周边国家的专属经济区。周边国家在划界时应考虑到“九段线”作为一个未定地位的历史事实。 然而，目前南中国海周边国家主要的三个划界协议， 1969年，印尼-马来西亚协议、 2003年，印尼-越南协议、 2009年，马来西亚-文莱协议， 各国划界海域，彼此都不同程度上与中国“九段线”内的区域重合，这就违反了“双边协议不得涉及第三方利权”的国际法。 然而，“南中国海仲裁案”的结果不利于中国的“九段线”，南中国海周边国家很有可能将不再顾忌这一问题，演变成纷纷加入刮分南中国海域的圈地为王，而加快相互之间的海洋划界谈判，从而将中国排除在南中国海事务之外，这也将增加往后中国维护国家主权领土领海、经济海域的复杂困难化。 组织南中国海联合巡航。目前在南中国海巡航的主要力量是美国单打独斗的航海自由项目（FONOPs）。 新加坡尤索夫-伊萨东南亚研究所的研究员马尔科姆·库克指出，FONOPs最大的问题是只有美国主动实施航行自由宣示，需要美国的亚太盟友（日本、澳大利亚）和东南亚伙伴的共同支持。也就是说，借助“南海仲裁案”的契机，东南亚的一些国家可以将美国介入南海“合法化”。实际上，许多利益集团已经开始游说东南亚各国与美国采取一致立场、支持菲律宾的仲裁诉求。但中国与东南亚国家密切的经济联系还是有可能阻止这一切的发生的。 面对即将公布的仲裁结果，中国需要一套“组合拳”：既包括了增强海军海监执法能力、填海造岛、加强行政管理等硬实力，也包括了拉拢国际支持者、宣传自身的合法宣称、塑造形象等软实力。这两者是密不可分的，特别是不能忽略后者的可信性和重要性。例如，菲律宾新任总统杜特尔特即将上台，他一直主张缓和对华关系；特别是菲律宾国内已经有声音，建议新总统从仲裁庭撤诉。虽然“撤诉”这一设想可能性比较小，但利用好菲律宾的这次总统换届，中国有可能削弱仲裁结果对中国的不利影响。总之，中国需要的是两手准备和重点准备。南海仲裁案虽然麻烦多多，但将有限的外交资源投入到合适的方向上、避免四处树敌，中国还是能够赢得这场“拉锯战”的。 备注: 民国时期的中华疆界变迁图 http://bbs.liuqiu-china.com/forum.php?mod=viewthread&tid=53662 前中华民国初期出版的《中华疆界变迁图》，由于其承续前清政府历史版图，光复固土勿忘国耻。然仍有如，属吉林将军统领，三姓副都统衙门管辖的藩属虾夷岛(北海道)等等并未在此图范围内。可以看出这张以清朝历史版图内的地图包含台湾岛、琉球列岛、朝鲜半岛、中南半岛、外蒙古等众多区域。 中国清朝的内外藩属国也涵盖在内，并以文字作了注解，特别对“琉球列岛”的历史给予注解，以证明琉球不属于日本。而这个图很像前民国时期的近代史教科书，可以看出这地图包含”琉球群岛“及“南海岛礁海域”固有主权领土疆域；而上面还画着中国前清政府于“鸦片战争”后各区域先后所沦陷的地方和时间。 |
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